Au printemps dernier, huit semaines d’arrêt forcé pour 40 % de l’économie ont plongé le Québec dans une profonde récession. Malgré un déconfinement partiel au cours de l’été, de sévères restrictions sont de nouveau entrées en vigueur et l’économie tourne au ralenti. L’impact de cette crise sur les finances publiques est sans précédent : le ministre des Finances prévoit des déficits de 15 milliards de dollars en 2020-2021 et de respectivement, 8,25 milliards et 7 milliards pour les deux années suivantes.

Mia Homsy et Yves St-Maurice
Respectivement présidente-directrice générale de l’Institut du Québec et président du Comité des politiques publiques de l’Association des économistes québécois, et huit autres économistes signataires*

Face à l’ampleur de la crise et des déficits engendrés, le gouvernement devrait-il assouplir ses obligations budgétaires ? Comment trouver l’équilibre entre les besoins actuels et la préservation d’une marge de manœuvre financière pour les générations futures ? Le Comité des politiques publiques de l’Association des économistes québécois et l’Institut du Québec ont réuni une dizaine d’experts pour réfléchir à ces questions.

Le cadre budgétaire

Deux lois encadrent la politique budgétaire au Québec : la Loi sur l’équilibre budgétaire et la Loi sur la réduction de la dette et instituant le Fonds des générations.

La première permet de créer des déficits en cas de catastrophe majeure, mais oblige le gouvernement à présenter dès le budget subséquent un plan financier de redressement sur une période de cinq ans. La seconde loi fixe des cibles d’endettement dont l’échéance est le 31 mars 2026. Entre autres, la dette brute par rapport au PIB ne doit pas dépasser 45 %.

Le contexte exceptionnel actuel fait en sorte que l’application de ces deux lois impose un cadre très exigeant. Des études montrent qu’il sera difficile de s’y conformer sans augmenter le fardeau fiscal ou restreindre les dépenses, ce qui pourrait mettre en péril la reprise économique.

Mais voudrait-on pour autant abolir ces ancrages fiscaux et sacrifier la discipline que nous nous sommes imposée pour éviter les dérapages passés et relever les défis de demain ?

Notre groupe de réflexion propose de maintenir nos ancrages fiscaux en les modifiant le moins possible : prudence et souplesse pour traverser une crise sans précédent. Voilà le consensus tiré des discussions entre les auteurs du présent texte.

Moderniser les lois

L’objectif ultime recherché par le cadre législatif est de maintenir un contrôle sur le poids de la dette dans l’économie. Il faut donc conserver le principe d’une cible d’endettement à respecter. Toutefois, pour refléter la réalité des cycles économiques, une augmentation du ratio d’endettement en récession serait acceptable, en échange d’un engagement ferme à le réduire en période de croissance.

Les lois encadrant la gestion budgétaire doivent être maintenues. En revanche, prolonger le chemin du retour à l’équilibre semble inévitable. L’approche privilégiée par les experts est d’ajuster la Loi sur l’équilibre budgétaire afin qu’elle prenne en considération le rattrapage du produit intérieur brut (PIB) réel et la restauration de la vigueur de l’économie (taux d’activité, taux d’emploi, investissements, etc.) qui doivent être effectués.

Les versements au Fonds des générations

Depuis sa création en 2006, le Fonds a permis d’abaisser la dette publique et de renforcer l’équité intergénérationnelle. Cependant, les auteurs reconnaissent que le Fonds n’a pas que des vertus.

Cet outil s’appuie sur un concept fondamental en finance ; l’effet de levier qui vise à profiter d’un rendement anticipé à long terme sur les sommes dans le Fonds plus élevé que le taux d’emprunt du gouvernement.

Cet effet de levier comporte toutefois des risques financiers importants soutenus par les contribuables. À la base, l’objectif du Fonds n’est pas de bénéficier de l’effet de levier financier, mais plutôt de rembourser la dette. Pourtant, la crise sanitaire fait en sorte que l’État doit emprunter pour respecter les versements.

Comme le Fonds permet de maintenir une forte adhésion du public aux objectifs de réduction de la dette, il s’avère préférable de conserver cet outil d’épargne forcée. Cependant, afin de limiter les risques financiers, les sommes accumulées dans le Fonds pourraient demeurer inférieures à, par exemple, 5 % de la dette du Québec.

La suspension temporaire des versements au Fonds, jusqu’à ce que l’économie ait surmonté la présente crise s’avère aussi une option à considérer. D’ici 2022-2023, ce sont 9 milliards de dollars qui pourraient être ainsi récupérés pour faire face aux obligations ponctuelles et non récurrentes à court terme et faciliter le retour à l’équilibre au sens de la Loi sur l’équilibre budgétaire.

Les sommes déjà amassées dans le Fonds pour réduire la dette ne devraient toutefois, en aucun cas, être détournées vers d’autres fins. Il en va du maintien de la confiance des investisseurs et de la crédibilité du Québec auprès des agences de notation.

Le service de la dette et le déficit d’entretien des infrastructures

Même si les taux d’intérêt sont bas, l’endettement est un outil qui doit être utilisé efficacement et intelligemment, compte tenu des conséquences qu’il peut occasionner à long terme.

S’endetter pour financer des infrastructures productives et rentables est essentiel pour relancer l’économie du Québec, mais la rigueur dans la sélection des projets les plus rentables socialement doit impérativement guider nos choix. Le déficit d’entretien des infrastructures — qui atteindra 28,2 milliards cette année et augmentera rapidement si rien ne change — doit faire partie de la réflexion sur l’endettement.

Les pistes de réflexion que nous proposons permettraient au gouvernement de soutenir la reprise tout en gardant des munitions pour relever les défis actuels et futurs que représentent notamment le vieillissement de la population, le déficit d’entretien des infrastructures, les changements climatiques et le virage numérique. Nous serons ainsi mieux outillés pour bâtir demain.

* Cosignataires : Bernard Barrucco, directeur général de l’Association des économistes québécois ; Jean-Michel Cousineau, professeur titulaire à l’École des relations industrielles de l’Université de Montréal ; Luc Godbout, professeur et titulaire de la Chaire en fiscalité et en finances publiques de l’Université de Sherbrooke ; Marcelin Joanis, professeur titulaire à Polytechnique Montréal et chercheur principal en finances publiques au CIRANO ; Jean-Luc Landry, président de Gestion de portefeuille Landry ; Louis Lévesque, consultant expert et ancien sous-ministre fédéral ; Pierre-Carl Michaud, professeur et titulaire de la Chaire sur les enjeux économiques intergénérationnels à HEC Montréal ; Luc Vallée, ancien stratège en chef à Valeurs mobilières Banque Laurentienne, et ancien économiste en chef à la Caisse de dépôt et placement du Québec.

Lisez le document de l’Association des économistes québécois