Le fédéralisme exécutif canadien est rudement mis à l’épreuve par la pandémie. Que ce soit au sujet du partage des compétences, du financement des programmes, de la gestion des frontières, de l’acquisition des vaccins ou du calendrier de l’administration des doses, les discussions entre les différents ordres de gouvernement façonnent quotidiennement la gestion de la crise.

Eric Montigny Eric Montigny
Professeur au département de science politique de l’Université Laval

Cela implique l’action, mais aussi la coordination entre des gouvernements qui ne voient pas toujours les choses du même œil. Ces différentes discussions et « négociations sont menées entre les exécutifs des unités de gouvernement au sein de la fédération », ce qui définit le fédéralisme exécutif selon le regretté politologue canadien-anglais Ronald L. Watts.

Depuis près d’un an, cette crise met en relief les différents outils de coordination et de coopération existant entre les exécutifs, que ce soit au niveau des premiers ministres, des ministres et des fonctionnaires. Cette crise révèle également certaines lignes de tension entre les premiers ministres.

Alors que le deuxième vague frappe, des constats peuvent déjà être posés quant à l’évolution du fédéralisme exécutif canadien sous Justin Trudeau. Cette évolution se produit au même moment où le premier ministre du Québec, François Legault, assume la présidence du Conseil de la fédération.

Des canaux de communication plus réguliers

Le fédéralisme exécutif canadien repose sur différents mécanismes de communication entre les ordres de gouvernement. Avec la pandémie, les rencontres directes entre tous les premiers ministres se sont multipliées, tout comme les rencontres entre les ministres de la Santé et les responsables de la santé publique.

Les échanges bilatéraux sont également beaucoup plus nombreux. Par exemple, les chefs de cabinet des premiers ministres du Québec et de l’Ontario échangent directement sur l’évolution de la crise, et ce, au moins une fois par semaine.

Le mécanisme de coordination le plus visible demeure cependant les conférences entre premiers ministres. De façon soutenue depuis plusieurs mois, l’ensemble des premiers ministres se réunissent de façon virtuelle, et ce, sur une base quasi hebdomadaire le jeudi en fin de journée. Cette formule est nouvelle. Sur le fond, elle permet de partager l’information en temps de crise, mais aussi de coordonner les interventions et d’aplanir les différends.

En pratique, il s’agit aussi d’une petite révolution où il n’appartient plus au premier ministre canadien d’établir seul l’ordre du jour des discussions. D’ailleurs, le Conseil de la fédération, qui regroupe tous les premiers ministres à l’exception du premier ministre fédéral, est actuellement utilisé pour établir un rapport de force pour accroître la part du gouvernement fédéral au financement des soins de santé.

Des frictions sur les vaccins

Depuis l’autorisation des deux premiers vaccins, nous avons été aussi en mesure de constater des frictions entre les deux ordres de gouvernements quant à la stratégie de vaccination. L’approbation et l’acquisition des vaccins relèvent du fédéral alors que l’administration des doses sur le terrain s’effectue par les provinces.

Premier signe de tension, Justin Trudeau a été le premier à lancer les hostilités en affirmant que trop de doses « dormaient dans les réfrigérateurs ». Comme le soulignait Paul Journet dans sa chronique coiffée du titre « Tirer dans la chaloupe », il s’agissait d’une erreur stratégique.

Déjà sur la défensive avec les médias quant à la pénurie de doses de vaccin, Justin Trudeau a ouvert la porte aux critiques de ses homologues. Depuis, ils mettent sur Ottawa une pression constante pour que l’approvisionnement soit accéléré.

François Legault n’a d’ailleurs pas manqué de répliquer en réclamant davantage de doses et en soulignant que le Québec disposait d’une capacité opérationnelle de vaccination de 250 000 doses par semaine. Périodiquement, le gouvernement du Québec rend maintenant public le pourcentage de doses administrées par rapport aux doses obtenues du gouvernement fédéral. Faute de doses disponibles, nous apprenions ainsi que la vaccination avait été interrompue dans certaines régions. De son côté, le premier ministre de l’Alberta, Jason Kenney, s’interrogeait sur la capacité de sa province de s’approvisionner directement auprès des fabricants afin d’accélérer la vaccination.

La rareté du vaccin provoque aussi des échanges tendus sur la stratégie à suivre dans l’administration des premières et deuxièmes doses. Le Québec préfère vacciner un plus grand nombre de personnes à risque, quitte à retarder davantage l’administration de la deuxième dose. Ce faisant, il adopte une approche plus près de celle adoptée par le Royaume-Uni et les États-Unis, mais rejetée par Ottawa.

Le respect des compétences et le retour du déséquilibre fiscal

En temps de crise, le gouvernement fédéral peut compter sur une capacité financière plus importante. Il a d’ailleurs dû renflouer d’urgence les coffres du gouvernement de Terre-Neuve alors que celui-ci était au bord de la faillite. Il a également été en mesure de mettre sur pied plusieurs programmes de soutien direct aux citoyens. Parfois sans coordination, les effets collatéraux de certains de ces programmes sur la main-d’œuvre furent d’ailleurs dénoncés par le Québec.

La crise aura surtout remis au centre des négociations le financement de la santé. Un front commun des provinces s’est forgé au Conseil de la fédération pour assurer un financement récurent de la croissance des coûts et le respect des compétences.

Afin de briser ce front commun, le Toronto Star nous apprenait récemment que Justin Trudeau mise sur la signature d’ententes à la pièce avec les provinces afin d’imposer des normes fédérales pour les soins de longue durée.

Or, cette crise majeure se déroule au même moment où certains gouvernements ont adopté des politiques plus autonomistes. Nous ne sommes donc pas dans le même contexte qui prévalait lors de la Seconde Guerre mondiale. À cette époque, les visées centralisatrices du gouvernement fédéral ne faisaient pas face à de véritables contrepoids.

À l’exception de la gestion des frontières internationales, les provinces se retrouvent en première ligne de cette crise en raison de leurs compétences constitutionnelles. C’est particulièrement le cas en santé, en matière d’affaires municipales et en éducation. Avec leurs autorités en matière de santé publique, elles le sont aussi sur le plan de la communication gouvernementale.

Pour un gouvernement fédéral désireux de s’arroger de nouveaux pouvoirs qui ne lui sont pourtant pas dévolus dans la Constitution canadienne, la tâche est complexe. Et elle l’est encore davantage puisque ce gouvernement est minoritaire. Au-delà de sautes d’humeur passagères, il est contraint de collaborer.