Quelle place reste-t-il au Québec pour évaluer et encadrer les projets relevant du fédéral ?

Michel Bélanger et David Robitaille
Respectivement avocat et constitutionnaliste à l’Université d’Ottawa

Passée presque inaperçue en raison de l’attention médiatique concentrée sur la pandémie actuelle, une décision de la Cour suprême rendue le 16 avril aura des impacts potentiels majeurs sur certains projets de développement ou, du moins, sur notre capacité de les encadrer et de les évaluer selon les normes environnementales québécoises.

La Cour suprême a refusé d’entendre l’appel du gouvernement du Québec, appuyé par le Centre québécois du droit de l’environnement et Nature Québec, dans la cause du port de Québec.

Il s’agit de la construction, dans le port de Québec, de sept nouveaux réservoirs situés sur des terrains appartenant au gouvernement fédéral et destinés à l’entreposage de produits chimiques et pétroliers, à l’égard desquels l’entreprise a refusé de se plier aux lois environnementales québécoises et de se soumettre à la procédure d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement de la Loi sur la qualité de l’environnement (LQE) provinciale.

En refusant d’entendre cette cause d’intérêt national, la Cour suprême est venue cristalliser l’état du droit sur un enjeu majeur : la capacité pour le gouvernement et les citoyens du Québec d’évaluer les impacts environnementaux, de se prononcer sur l’acceptabilité sociale et d’aménager la réalisation de projets relevant de compétences fédérales.

L’état du droit constitutionnel de l’environnement à partir d’aujourd’hui

Plus spécifiquement, la Cour d’appel a conclu que tous les volets préventifs de la LQE, allant de la délivrance des diverses autorisations à l’évaluation environnementale des projets, constituaient autant d’empiétement sur la compétence fédérale et d’entrave à la volonté du Parlement.

Ces divers pouvoirs discrétionnaires constituent, selon les tribunaux, de l’ingérence dans les compétences exclusives fédérales, justifiant ainsi de rendre sans effet toutes ces dispositions à l’égard de ce type de projets.

Ce n’est pas seulement le pouvoir d’autorisation qu’on écarte, mais tout le régime québécois d’évaluation environnementale préalable. La Cour présume ainsi, sans qu’aucune condition ou aménagement n’ait encore été demandé, qu’au terme de cet exercice, qui, rappelons-le, en est un de démocratie participative, de connaissance, d’accès à l’information et de transparence quant aux impacts majeurs d’un projet, le gouvernement provincial exercerait sa discrétion de manière à limiter, voire interdire la réalisation de tous ces projets fédéraux, ce qu’il ne peut évidemment pas faire en droit. 

Ainsi, toute modalité d’exécution, d’implantation ou d’opération de ces projets qui, sans les empêcher, les aurait néanmoins rendus plus acceptables pour les citoyens, moins dommageables pour l’environnement ou simplement plus compatibles avec les différentes normes environnementales provinciales, est péremptoirement écartée.

Les implications

À quoi fait-on référence lorsqu’on parle de projets relevant principalement du fédéral ? Actuellement, la Cour a tracé une première ligne : lorsque le projet est sur une propriété fédérale et relève d’une compétence spécifique de ce même gouvernement, parmi lesquels on peut inclure les ports et les aéroports publics nationaux, ainsi que les ouvrages de transport interprovincial dont le gouvernement fédéral est propriétaire, par exemple l’oléoduc Trans Mountain.

La prochaine étape sera de voir si les projets sur des terres privées, mais relevant de la compétence fédérale, vont subir le même sort, ce sur quoi la Cour d’appel ne s’est pas prononcée. 

Dans l’affirmative, cela impliquerait tous les aéroports, les chemins de fer et les gares de triage, les pipelines et les gazoducs.

Nombre de questions pour le Québec

Notre premier ministre François Legault a bien beau répéter qu’il n’y a « pas d’appétit au Québec pour des projets de pipeline », mais comment le saura-t-il à l’avenir ? Comment pourra-t-il les encadrer, le cas échéant ? Comment pourra-t-il même prévenir les dommages environnementaux qu’ils seraient susceptibles de causer dans les champs de compétence relevant exclusivement de la province ?

En s’en remettant à la bonne volonté du fédéral et de ses procédures d’évaluation environnementale ? Le passé étant garant de l’avenir, comment être rassuré lorsque cet ordre de gouvernement voulant relancer ou soutenir l’insoutenable industrie pétrolière a déjà soustrait à l’Agence canadienne d’évaluation environnementale la responsabilité d’évaluer les impacts environnementaux des projets de pipeline au profit de la Régie de l’énergie et en réduisant la portée des évaluations ? Comment prévenir que soient modifiées les lois fédérales afin de permettre spécifiquement à ces pipelines de traverser l’habitat essentiel d’une espèce menacée, tel le béluga ?

Comment y croire alors que nous sortons à peine d’une consultation publique en ligne menée par le gouvernement fédéral pour dispenser d’évaluations environnementales les forages exploratoires en mer à l’est de Terre-Neuve ?

Ces dernières années, la jurisprudence canadienne avait favorisé l’équilibre et le respect mutuel dans l’application des régimes de protection environnementale fédérale et provinciale, dans un esprit de fédéralisme coopératif, pour reprendre le principe pourtant consacré par la Cour suprême dans d’autres domaines.

Faute d’avoir entendu l’appel de cette cause, la Cour nous aura privés de savoir comment, pourquoi et dans quel intérêt la protection de l’environnement ne pouvait pas espérer évoluer dans un tel fédéralisme respectueux.

Surtout que, jusqu’à présent, faut-il le reconnaître, ce partage des compétences a davantage servi à protéger l’environnement et les espèces en péril que ce qu’augure le nouvel ordre juridique applicable aux projets relevant uniquement du fédéral. Bienvenue au lobby qui n’aura qu’une seule porte à ouvrir…