La plus vaste organisation régionale au monde fragilisée par un relent de guerre froide

Emmanuelle Rousseau Emmanuelle Rousseau
Doctorante en science politique affiliée au Centre d’études et de recherches internationales de l’Université de Montréal

Dans les couloirs feutrés de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), la nouvelle a eu l’effet d’un coup de tonnerre. Les mandats du secrétaire général, Thomas Greminger, du représentant pour la liberté des médias, Harlem Désir, du haut-commissaire aux minorités nationales, Lamberto Zannier, et de la directrice du Bureau des institutions démocratiques et des droits de la personne, Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, ont pris fin le 18 juillet. Une ultime négociation entre les 57 États participants, dont le Canada, pour nommer des représentants par intérim a échoué. Il n’y a donc de facto plus personne à la barre de la plus vaste organisation régionale au monde jusqu’au conseil ministériel de décembre prochain.

Comment l’OSCE s’est-elle retrouvée sans direction ? Par un jeu diplomatique aux relents de guerre froide. La principale règle de fonctionnement de l’OSCE est le consensus : une décision ne peut être adoptée que si aucun État participant ne s’y oppose. Or, l’Azerbaïdjan et le Tadjikistan – alliés de la Russie – et la Turquie se sont opposés au renouvellement du représentant pour la liberté des médias et de la directrice du Bureau des institutions démocratiques et des droits de la personne. En réaction, la France et l’Islande – soutenues par le Canada, l’Arménie et la Norvège – se sont opposées à un second mandat pour le secrétaire général, jugé trop proche de Moscou, et le haut-commissaire pour les minorités nationales.

Rapprocher l’Est et l’Ouest

Est-ce la fin de l’OSCE ? Déjà, l’organisation établie à Vienne souffre d’un déficit de notoriété ? À tort, car elle est un rouage essentiel dans le maintien de la paix et le respect des droits de la personne sur un territoire s’étendant de Vancouver à Vladivostok.

Son histoire est étroitement liée à celle des tensions Est-Ouest. À partir de 1973, la Conférence pour la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) regroupe l’Union soviétique, les États-Unis, le Canada et tous les pays européens pour observer le respect de principes fondamentaux garantissant la sécurité humaine dans la région.

C’est en 1996 que la CSCE devient l’OSCE. La mission reste identique : assurer le contrôle des armements conventionnels, le maintien de la paix, le respect des droits de la personne, de la liberté des médias et des minorités nationales. Depuis 2014, l’OSCE est la principale organisation gérant la crise ukrainienne et les conflits gelés de l’espace post-soviétique. Elle est celle qui déploie le plus d’observateurs électoraux dans le monde.

Un révélateur des tensions

Si la menace de bloquer le renouvellement des mandats et des missions de l’organisation est presque devenue une tradition au fil des années, c’est la première fois que la rupture est consommée. Les tensions entre les États participants de l’Est et de l’Ouest augmentent, les premiers reprochant un « deux poids, deux mesures » dans le travail de l’organisation et particulièrement un préjugé pro-occidental des institutions chargées du respect des droits de la personne. De leur côté, les pays occidentaux reprochent un non-respect des principes de l’OSCE par les États de l’ancien bloc de l’Est ainsi que des tentatives de blocage du travail de l’organisation.

La contestation a été pendant longtemps l’apanage de la Russie, qui reste silencieuse dans cette affaire, bien que l’on puisse sans difficulté supposer son soutien au blocage engendré par les pays « à l’est de Vienne ».

La montée en puissance des actes de contestation par des petits États à tendance autoritaire est un mauvais signe pour l’organisation et pour la sécurité humaine. L’OSCE est bien souvent le dernier point de contact et de négociation lorsque la stabilité militaire et politique est menacée. L’escalade des tensions et les effets délétères de la polarisation de ses États laisseront des traces.

À court terme, plusieurs missions essentielles seront difficiles à accomplir faute de direction, particulièrement la protection des journalistes et des minorités nationales. À moyen terme, le précédent risque de rendre le dialogue et la coopération entre les États participants encore plus difficiles. Le fonctionnement basé sur la règle du consensus pourrait paralyser l’organisation dans un statu quo ne satisfaisant personne.

Les tensions sont particulièrement fortes au niveau ambassadorial. Au niveau ministériel, les actes de blocage et de contestation restent plus rares. Les tensions actuelles appellent alors peut-être à un retour au fonctionnement de la CSCE durant la guerre froide : moins d’institutionnalisation, au profit de négociations à haut niveau sur le modèle des clubs comme le G7 ou le G20.

Les difficultés que rencontre l’OSCE sont le miroir de la crise du multilatéralisme, confronté à une opposition de systèmes de valeurs de moins en moins compatibles.