Pour régler la crise du logement, il faut avoir un portrait clair de la situation. Or, j’ai eu toute la misère du monde à trouver des réponses à trois questions simples, qui sont pourtant essentielles.

Publié le 1er nov. 2021

La première : combien le Québec compte-t-il de logements sociaux ? La deuxième : quelle a été l’évolution du parc de logements sociaux ces dernières années ? La troisième : quels gouvernements financent ces logements ?

On s’entend, ce ne sont pas des questions compliquées. Mais parce que les programmes se sont superposés au fil des ans, avec des clientèles et des objectifs variés, il est très difficile de s’y retrouver. Et donc de proposer une stratégie claire dans ce dossier, auquel on consacre environ 1 milliard par année, tout de même.

« C’est un cauchemar pour bien comprendre. Et c’est pire en région », me confirme l’analyste-conseil en habitation Allan Gaudreault.

D’abord, une avant-question : qu’est-ce qu’un logement social au juste ? Pour le commun des mortels, il s’agit d’un HLM, détenu par le gouvernement, soit une habitation à loyer modique.

Mais il ne se construit plus de HLM au Québec depuis 1994, si bien que le parc de HLM est stagnant… et en mauvais état.

À la place, l’État subventionne les locataires à faible revenu, en versant à leur propriétaire une certaine somme, calculée pour que le locataire ne paie pas plus de 25 % de son revenu en loyer, comme pour les HLM. L’argent de ce Programme de supplément au loyer (PSL) est versé à des propriétaires du marché privé, surtout à but non lucratif (coopératives d’habitation, OBNL, etc.). Les fonds sont versés par la Société d’habitation du Québec (SHQ).

Jusque-là, ça va ?

Par ailleurs, plutôt que d’aider les locataires, il y a des programmes qui financent la construction d’immeubles destinés à des ménages à revenus faibles ou modestes. On parle d’« aide à la pierre », par opposition à « aide à la personne ».

Cela dit, attention, un ménage peut à la fois vivre dans un logement qui a bénéficié d’une « aide à la pierre » et être bénéficiaire du supplément au loyer (PSL) 1. Ou encore bénéficier plutôt d’un autre programme d’aide à la personne bien moins généreux que le PSL, le programme Allocation-logement.

Capiche ?

Je dois malheureusement en ajouter une couche. Dans certains cas, des locataires démunis bénéficient directement d’une aide au loyer du fédéral, m’indique l’organisme fédéral responsable, soit la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL).

Et retenez bien ceci : les logements dits abordables promis par la Ville de Montréal en campagne électorale ou encore par la SCHL n’ont rien à voir avec les logements sociaux et communautaires. Ils visent les locataires aux revenus, disons, moyens2, à partir de critères complexes de comparaison avec le marché.

Un cauchemar, vous dites ?

Chose certaine, la SHQ a fait l’objet d’une critique très sévère du Vérificateur général du Québec, il y a un an, pour sa gestion du principal programme de logements sociaux et communautaires, appelé AccèsLogis. Le rapport publié en pleine pandémie est passé pratiquement inaperçu.

Hausse de 15 % des logements sociaux ?

Alors, combien de logements sociaux au Québec ?

Aux fins de l’exercice, concentrons-nous d’abord sur les logements « très sociaux », ceux des HLM-PSL.

En fouillant, j’ai fait deux découvertes. D’abord, le nombre de ces logements a augmenté chaque année depuis 10 ans au Québec, contrairement à ce qu’on peut penser.

Autre découverte, moins glorieuse : la SHQ a diminué en 2021 le budget qu’elle consacre à ces logements pour la première fois depuis 2011, ce qui est étonnant dans le contexte de crise où l’on se trouve.

En 2021, donc, il y a 109 037 ménages qui bénéficient d’un HLM ou encore d’un supplément au loyer (PSL), selon les relevés de la SHQ. Ce nombre est en hausse de 15 % depuis 2011 (ou de quelque 14 600 ménages).

La SHQ a consacré 596 millions en 2021 aux HLM-PSL. Cette somme est en forte hausse depuis 2011 (+ 48 %), mais en baisse de 3 % par rapport à 2020, ce qui constitue un premier recul depuis 10 ans.

Mais tentons d’être plus englobant. À ces 109 037 ménages, on pourrait ajouter ceux qui sont installés dans des coopératives d’habitation ou des OBNL qui ont fait l’objet d’un financement avantageux de l’État (AccèsLogis, etc.) ces dernières années. Selon mes discussions avec l’expert Allan Gaudreault et le FRAPRU, on pourrait estimer à environ 50 000 le nombre de ces logements qui ne sont pas visés par le PSL. Total combiné : de 150 000 à 160 000 logements sociaux et communautaires. Impossible d’être plus précis.

Malgré la hausse depuis 10 ans, il reste encore quelque 37 000 ménages sur la liste d’attente pour un HLM ou un supplément au loyer.

Le pic a été atteint en 2016 (41 000). Précisons que près de la moitié des immeubles HLM sont jugés en mauvais état ou en très mauvais état.

En décortiquant les chiffres, on est à même de constater la différence de nature des divers programmes. Pour les HLM-PSL, l’aide moyenne de l’État par ménage avoisine les 5500 $, contre seulement 800 $ pour le programme Allocation-logement.

Fait étonnant, le nombre de bénéficiaires du programme Allocation-logement est en baisse constante depuis cinq ans (32 % ou 32 800 ménages). Est-ce explicable par un resserrement du programme ou une amélioration de l’économie ? Nos questions à la SHQ à ce sujet sont restées sans réponses3.

Autre constatation : le financement venant du fédéral atteint un creux historique depuis deux ans. L’argent fédéral, versé par la SCHL, représente moins de 40 % du financement des programmes administrés par la SHQ, contre une moyenne de près de 50 % au cours des années précédentes.

L’entente bilatérale signée en août pourrait redresser la barre dans les chiffres de l’année financière 2021-2022. Entre autres, le programme Allocation-logement passera d’un maximum de 80 $ à 150 $ par mois.

Précisons qu’une partie des fonds pour la construction de logements sociaux vient du milieu communautaire (quelques millions de dollars).

Et pour ceux qui ne le sauraient pas, précisons que les logements sociaux promis par les politiciens municipaux sont tous financés par la SHQ, essentiellement. On fait donc des promesses avec l’argent des autres…

Sévère critique du Vérificateur général

PHOTO DAVID BOILY, ARCHIVES LA PRESSE

Selon le Vérificateur général, la Société d’habitation du Québec analyse mal les besoins de logements abordables, n’élabore pas de stratégies pour utiliser judicieusement les fonds et n’exerce pas les contrôles financiers appropriés des projets, entre autres.

La société d’État qui gère les fonds destinés à construire des logements sociaux et communautaires fait un piètre travail, selon un rapport du Vérificateur général du Québec.

Le rapport du VG publié en octobre 2020, passé quasiment inaperçu en pleine pandémie, dresse un constat très sévère du travail de la Société d’habitation du Québec (SHQ) concernant le programme AccèsLogis.

Depuis 1997, ce programme aide à financer la construction d’immeubles par opposition à l’aide directe aux personnes. AccèsLogis est doté de fonds de quelque 175 millions par année sur les 950 millions du budget de la SHQ4.

Selon le VG, la SHQ analyse mal les besoins de logements abordables, n’élabore pas de stratégies pour utiliser judicieusement les fonds et n’exerce pas les contrôles financiers appropriés des projets, entre autres.

Conséquence : des logements qui devaient être abordables deviennent trop coûteux, ou exigent des subventions additionnelles. Ces surcoûts diminuent le nombre de logements pouvant être réalisés avec les fonds disponibles.

Par exemple, à Montréal, la construction d’un logement abordable a coûté 240 000 $ en 2019, en moyenne, mais il y avait un écart de 196 000 $ entre le projet le moins cher (162 000 $) et le plus cher (358 000 $).

Selon le VG, les contrôles financiers de la SHQ ne permettent pas de s’assurer que le budget d’exploitation des projets est réaliste. Ces contrôles inadéquats ont pour effet qu’au terme de leur réalisation, le tiers des projets échantillonnés avaient des dépenses (hypothèques et autres) bien plus élevées que prévu.

« L’équilibre budgétaire est une condition essentielle à l’acceptation d’un projet, ce qui signifie que la sous-évaluation des dépenses favorise l’acceptation du projet », écrit le VG.

Sur un échantillon de 30 projets, le VG a constaté que les coûts ont été de 45 % plus élevés que la valeur marchande des immeubles, comme le reflète leur valeur foncière.

Étonnamment, le VG a constaté que la SHQ utilise deux grilles de loyers médians pour évaluer les projets. La première grille, utilisée pour leur acceptation, est 10 % plus élevée, ce qui hausse les revenus projetés et favorise leur acceptation. La seconde, utilisée pour l’exploitation courante, est plus basse, et mine ainsi la rentabilité.

Conflits d’intérêts

Les projets de logements abordables, faut-il savoir, sont réalisés par des organismes communautaires, qui doivent recourir à ce qu’on appelle des groupes de ressources techniques (GRT) pour les aider, vu leur manque de connaissances et d’expérience. Les organismes versent des honoraires aux GRT pour leur travail.

Or, la SHQ ne s’assure pas de l’intégrité des GRT et de leur indépendance vis-à-vis des organismes développeurs du milieu.

Le VG a ainsi constaté que des administrateurs d’un GRT sont aussi administrateurs d’un organisme développeur, exerçant ainsi une influence notable sur l’organisme. Ce GRT a reçu 3,8 millions en honoraires pour les projets, en plus de frais de gestion annuels de 380 000 $.

Autre exemple : un employé d’un GRT est aussi l’un des associés d’une firme d’architecte, qui a touché d’importants honoraires pour des projets d’organismes développeurs.

Le VG recommande que la SHQ s’assure que les besoins de logements abordables pour chacun des projets soient bien démontrés, que les coûts soient mieux contrôlés et que les GRT et les organismes développeurs ne soient pas en conflits d’intérêts.

Au moment d’écrire ces lignes, la SHQ n’avait pas répondu à mes questions sur le rapport. Je voulais savoir si les recommandations du VG avaient été suivies depuis sa publication, il y a un an.

Dans le rapport, la SHQ dit « prendre acte » des recommandations du VG et s’engager à mettre en place un plan d’action pour y répondre.

1. Environ 20 % ont des problèmes particuliers (santé mentale, itinérance, violence conjugale, etc.)

2. C’est pour cette catégorie de logements financés par la SCHL que mon collègue Maxime Bergeron a récemment découvert qu’un loyer de 2225 $ par mois pouvait être considéré comme abordable.

3. En 2019, 80 % de l’allocation-logement était versée aux ménages qui gagnaient moins de 15 000 $ par année, mais qui n’avaient pu bénéficier d’un HLM ou d’un supplément au loyer.

4. J’ai fait une moyenne des trois derniers budgets de la SHQ