La construction d'un échangeur autoroutier, d'un hôpital ou d'une prison ne se décide pas sur le coin d'un bureau. De l'idée à la maintenance, en passant par le financement, voici le parcours que suit désormais un projet pour donner naissance à un nouvel équipement public au Québec.
UN CADRE LÉGISLATIF RENOUVELÉ
La Loi sur les infrastructures publiques, adoptée en novembre 2013, a établi un nouveau cadre juridique pour optimiser la construction et la maintenance à long terme des investissements du gouvernement en infrastructures.
Cette loi fondatrice a créé la Société québécoise des infrastructures (SQI) en fusionnant Infrastructure Québec et la Société immobilière du Québec. Rattachée au secrétariat du Conseil du trésor, la SQI centralise l'ensemble des projets d'infrastructures publiques. « La SQI témoigne de la volonté du gouvernement de rebâtir une expertise en matière d'infrastructures en mettant en place une structure unique d'offre de services en gestion de projets », explique Marcelin Joanis, professeur au département de mathématiques et de génie industriel de Polytechnique Montréal et spécialiste des infrastructures publiques.
En février 2014, la Directive sur la gestion des projets majeurs d'infrastructure publique a établi le processus que doit suivre tout projet.
L'ÉMERGENCE D'UN AVANT-PROJET
Le processus d'étude d'un projet peut durer de trois à quatre ans. Le secrétariat du Conseil du trésor établit une enveloppe budgétaire pour chaque ministère.
De manière générale, les ministères doivent démontrer que leurs avant-projets répondent à des besoins réels qui ne peuvent être satisfaits qu'avec des investissements publics. Ils doivent aussi donner une estimation préliminaire et la stratégie de financement envisagée.
Le Conseil des ministres décide - ou non - de mettre à l'étude cet avant-projet dans le prochain Plan québécois des infrastructures (PQI). Chaque année, le secrétariat du Conseil du trésor divulgue le PQI au gouvernement mais aussi au public ; ils peuvent ainsi suivre l'utilisation des budgets, ainsi que les prévisions d'utilisation.
« Le PQI est un outil de planification qui offre une vision sur 10 ans à l'ensemble des acteurs, leur permettant de se préparer aux futurs projets. » - Marcelin Joanis, professeur au département de mathématiques et de génie industriel de Polytechnique Montréal
LES RONDES DE DOSSIERS
Une fois le projet mis à l'étude, le processus de validation s'enclenche. Le ministère concerné établit un dossier d'opportunité pour préciser le besoin et choisir le meilleur scénario en le documentant avec une première estimation des coûts et un échéancier, explique Jacques Caron, secrétaire associé aux infrastructures publiques au Conseil du trésor.
Si le Conseil des ministres valide ce dossier d'opportunité, le coût préliminaire du projet est inscrit au PQI. Le ministère concerné dispose d'un an et demi pour produire un dossier d'affaires, plus documenté, notamment avec des analyses environnementales et financières, avec des plans techniques et des devis.
Le Conseil des ministres décide ensuite de la validation du dossier d'affaires. Le ministère lance les appels d'offres et entreprend les travaux.
Tout au long de ce processus de validations successives, et tous les six mois, chaque ministère doit produire un rapport d'avancement des projets majeurs au Conseil du trésor.
POUR NE PAS OUBLIER LA MAINTENANCE
Une fois l'infrastructure construite, sa maintenance doit être elle aussi planifiée. « Chaque dollar manquant en entretien régulier occasionne un coût de quatre dollars sur une période de 10 ans », affirme Johanne Mullen, leader canadienne, financement de projets et d'infrastructures, chez PwC.
La Loi sur les infrastructures publiques prévoit que chaque ministre évalue l'état de chaque équipement dont il est responsable en attribuant un « indice d'état gouvernemental d'une infrastructure publique ».
Cet indice consiste en une notation de A à E, A désignant un équipement en très bon état, E décrivant une infrastructure qui présente un niveau élevé de dégradation et de défectuosité.
Cet indice doit permettre au gouvernement d'établir la priorité dans la maintenance de ses infrastructures. Le premier critère est de maintenir la sécurité des équipements. L'enjeu est de taille : plus de 5 milliards de dollars sont investis en entretien chaque année.
Auparavant, la connaissance de l'état des infrastructures reposait strictement sur des modèles mathématiques.