Vingt ans plus tard L’impossible bilan des fusions municipales

(Québec ) Il y a 20 ans, en janvier 2002, le Québec a vécu une transformation majeure. Des dizaines de villes et villages ont été fusionnées à des pôles régionaux, municipalités appelées à jouer clairement un rôle de leadership local. Cette ronde de fusions municipales était l’aboutissement de nombreuses années de réflexion… et de tensions.

À quelques jours de l’annonce de sa démission, le 19 décembre 2000, Lucien Bouchard avait présenté ces fusions municipales comme la réforme la plus importante survenue au Québec en 150 ans. « Aucun gouvernement n’avait eu la possibilité et peut-être le courage de s’attaquer à ce gros morceau. Cette législation compte parmi les grandes réformes mises de l’avant par les différents gouvernements du Parti québécois », soulignait-il, le jour de l’adoption de la loi 170 à l’Assemblée nationale.

Quelques mois plus tôt, en privé devant un groupe de conseillers, le même premier ministre avait semblé plus perplexe : « Je suis en faveur de la fusion de Jonquière et de Chicoutimi, mais je sais que je ne verrai pas ça de mon vivant », avait affirmé ce fils de la région. Saguenay, la ville née de leur fusion, existe désormais.

Québec a avalé Sainte-Foy au terme d’un affrontement épique entre les regrettés Jean-Paul L’Allier et Andrée Boucher. Illustration de l’acrimonie des débats autour de cet enjeu, la ministre des Affaires municipales de l’époque qui pilotait cette réforme, Louise Harel, n’a pas été tendre à l’endroit de M^me Boucher, mairesse de Sainte-Foy, carrément hostile à la fusion. « Quand elle parle, j’ai l’impression que c’est des crapauds, de la boue et des couleuvres qui sortent de sa bouche », a laissé tomber publiquement M^me Harel, qui s’est excusée par la suite.

Les fusions sont l’aboutissement d’une réflexion amorcée 30 ans plus tôt.

En 1965, la commission Bélanger sur la fiscalité municipale observait déjà que l’organisation municipale était souvent irrationnelle, que les services et les équipements municipaux étaient mal utilisés. Sa principale recommandation a été de procéder à d’ambitieux regroupements. À la fin des années 1960, l’unioniste Robert Lussier recommandait la mise en place de nouvelles communautés urbaines. Trois ans plus tard, le rapport de Lawrence Hanigan sur Montréal proposait de réduire le nombre de municipalités sur l’île de 29 à 19.

Vingt ans plus tard, un nouveau rapport préconisait la création d’un conseil pour l’ensemble du territoire de la métropole. Jean Drapeau martelait « Une île… Une ville ». Un mantra qu’a repris Pierre Bourque en mai 1999 devant la Chambre de commerce du Montréal métropolitain.

160 villes fusionnées

Un pas déterminant a été fait vers les fusions en novembre 2001. Les citoyens ont alors élu leurs maires, les présidents d’arrondissement et les conseillers des villes qui allaient voir le jour en janvier 2002. D’un trait de plume, on a procédé à la fusion de 160 villes et villages dans neuf municipalités regroupant 60 % de la population du Québec.

Sept villes surtout ont émergé à la suite de la nouvelle distribution des cartes.

Montréal a absorbé une vingtaine de voisines. Québec s’est regroupé avec Sainte-Foy, Charlesbourg et L’Ancienne-Lorette. Gatineau s’étend désormais d’Aylmer à Buckingham en passant par Hull. Longueuil va de Boucherville à Brossard. Sherbrooke a avalé Lennoxville, Rock Forest et Fleurimont. Trois-Rivières a gobé Trois-Rivières-Ouest et Cap-de-la-Madeleine. Chicoutimi s’est allié à Jonquière et La Baie pour former Saguenay, un nom choisi pour éviter de déplaire aux résidants de l’une ou l’autre des anciennes municipalités.

Ailleurs, un peu partout, des regroupements plus modestes apparaissent. Lévis avec Saint-Nicolas, Saint-Romuald entre autres. D’autres villes moyennes ont avalé leurs voisines : Shawinigan, Rimouski, Val-d’Or, Saint-Hyacinthe, pour ne citer que quelques exemples.

Vingt ans plus tard, Louise Harel juge que sa réforme était nécessaire et déplore qu’arrivé au pouvoir, en 2003, le gouvernement Charest ait accepté la tenue de référendums qui ont quelque peu morcelé les territoires unifiés.

Politiquement, cette opération a été un chemin de croix – Louise Harel a dû soumettre 18 mémoires à ses collègues du Conseil des ministres, inquiets des conséquences de ce chambardement. Davantage que Camille Laurin pour la loi 101, qui avait dû retourner 14 fois à la planche à dessin. Elle a dû subir les foudres du caucus péquiste à une trentaine d’occasions.

Montréal au bord de la faillite

Et tout ce processus avait été amorcé pour régler les problèmes financiers récurrents de Montréal, souligne-t-elle. « Montréal était au bord de la faillite dans les années 1997-2000. Il avait fallu créer une institution publique, la Société Marie-Victorin, pour accueillir le transfert de Montréal vers Québec d’équipements comme le Biodôme, le Planétarium, le Jardin botanique », essentiellement une opération comptable qui permettait à la Ville d’équilibrer son budget.

Président du comité chargé par Lucien Bouchard de faire des propositions sur Montréal, Louis Bernard estime encore que les fusions ont livré les économies d’échelle attendues. « Avoir une usine de traitement d’eau, c’est mieux qu’en avoir cinq sur le même territoire », illustre-t-il. En outre, l’uniformisation des services a amélioré la vie des résidants des secteurs moins favorisés dans le passé.

À l’époque, ses propositions pour la mise en place de 29 arrondissements, sous la tutelle du centre, ont provoqué la zizanie.

La population allait « monter aux barricades », jurait Luis Miranda, maire d’Anjou, et Peter Yeomans, maire de Dorval, prévenait qu’il n’était pas question que sa ville se laisse « siphonner sa richesse pour une ville qui est dans le désordre total ».

Le chef libéral Jean Charest était plutôt favorable aux fusions, mais l’un de ses députés, Roch Cholette, élu dans Hull, a fait adopter une résolution inattendue à un conseil général du PLQ. S’ils étaient élus, promettaient les libéraux, les villes fusionnées de force pourraient être libérées par référendums. Ceux-ci eurent lieu en juin 2004.

Les villes « défusionnées » sont redevenues fonctionnelles en janvier 2006.

À Montréal, 14 villes se sont détachées de la métropole, toutes dans l’Ouest-de-l’Île, hormis Montréal-Est, qui pouvait alors compter sur des revenus importants venus de la présence des raffineries, se souvient Louise Harel.

Avant même le comité Bernard sur Montréal, un autre groupe avait été chargé de réfléchir à la fiscalité municipale, dans le but de réduire le nombre de villes. « On devait travailler sur l’équité de la taxation pour ceux qui reçoivent les services. Pour y arriver, on proposait une revue des structures, pour des raisons fiscales. Mais j’avais peu d’espoir que le gouvernement touche aux structures. À ma surprise, le gouvernement est même allé plus loin », observe son ancien président, l’ex-mandarin Denis Bédard.

Beaucoup d’eau a coulé sous les ponts depuis. Il y a eu la crise financière de 2008. Puis « arrive la pandémie, avec ses conséquences sur les centres-villes et les budgets des réseaux de transports en commun ». Le vrai bilan de cette réforme ne pourra probablement jamais être réalisé, regrette M. Bédard.

Des arrondissements partout…

Ses recommandations de regroupement ont été appliquées assez fidèlement à Québec, Trois-Rivières et Gatineau, par exemple. À Montréal, la situation a toujours été bien plus compliquée – les arrondissements sont responsables du déneigement et de l’enlèvement des ordures, par exemple. Sous Jean Charest, on leur a accordé le droit de taxer directement les citoyens et de signer des contrats. La formule des arrondissements – des « quartiers » à l’origine – avait été conçue pour Montréal. Louise Harel a décidé que l’étiquette serait utile pour toutes les villes fusionnées, se rappelle Bernard Guay, cheville ouvrière du comité Bédard.

Celui qui pendant longtemps était l’expert en matière de fiscalité municipale au gouvernement a un regard plus critique sur les résultats, 30 ans plus tard.

« Quand un gouvernement manque d’argent, il propose souvent une réforme des structures », ironise Pierre Prévost, professeur associé au département de sciences politiques de l’UQAM.

À ses yeux, les fusions ont été salutaires, surtout pour les villes de taille moyenne. « Au lieu de balkaniser les centres de décision, de se chamailler sur la responsabilité d’un centre d’enfouissement, par exemple, tout le monde tirait désormais dans la même direction », résume-t-il. Mais ces regroupements ont eu aussi des conséquences politiques : longtemps Louise Beaudoin a attribué sa défaite dans la circonscription de Chambly en 2003 au mécontentement des résidants de Saint-Bruno-de-Montarville, qui avait alors été fusionnée à Longueuil avant de défusionner.

Une correction a été apportée la première version de ce texte. Il y était indiqué que Saint-Bruno-de-Montarville avait été fusionnée à Chambly, alors que c’était plutôt avec Longueuil. Saint-Bruno faisait alors partie de la circonscription de Chambly, avant de passer à celle de Montarville, en 2011.