Après la pandémie, la crise des finances publiques

(Québec) En pleine guerre contre le coronavirus, le Québec se prépare déjà à la prochaine crise. Celle de l’économie et des finances publiques. Alors que les États dépensent sans compter pour soutenir les entreprises et les travailleurs, les gouvernements devront-ils réduire leurs dépenses pour s’attaquer au poids accru de la dette ? Débat à l’horizon.

Québec se prépare à un « nouveau monde »

Dans les coulisses de la pandémie, Québec prépare déjà l’après-COVID-19. Un « nouveau monde », entrevoit le gouvernement Legault, où les États devront investir pour appuyer la relance économique malgré l’endettement qu’aura laissé la crise.

En entrevue à La Presse, le ministre de l’Économie, Pierre Fitzgibbon, confirme ne pas s’attendre à un repli des investissements publics une fois le confinement levé. « Pendant quelques années, il va falloir faire fi de ce qu’on a appris dans le passé dans nos livres d’école » en économie, prévient le diplômé des HEC et de la Harvard Business School.

Québec prévoit déjà que le marché local prendra un nouvel essor. Le gouvernement veut assurer une plus grande autonomie dans des secteurs clés (médicaments, équipement médical et alimentation, entre autres). Mais le Québec « n’est pas une île » et doit rester « libre-échangiste », dit Pierre Fitzgibbon, qui ne s’attend pas – malgré le succès du Panier bleu – à ce que les citoyens acceptent de payer beaucoup plus cher des biens faits au Québec.

« Il faut anticiper un nouveau monde, et ce n’est pas facile, admet-il. Mais [il est clair que] la reprise économique ne sera pas une récupération rapide en quelques semaines. Ça sera [un rebond] qui sera différé. Il faudra composer avec ça [pendant un temps]. »

D’ici là, « il faut investir en innovation, car on est sous-productifs au Québec, ajoute le ministre de l’Économie. Il faut aussi réduire notre déficit commercial international, qui se chiffre à 20 milliards, et faire de bons investissements » en intelligence artificielle et en robotisation, entre autres.

Biens et services du Québec en 2018

Exportations internationales de biens et services du Québec en 2018 : 129,9 milliards

Importations internationales de biens et services du Québec en 2018 : 150,6 milliards

Solde du commerce international de biens et services du Québec en 2018 : -20,7 milliards 

Source : Cabinet du ministre de l’Économie du Québec, selon les données de Statistique Canada, Comptes économiques provinciaux et territoriaux, données de novembre 2019

Le rôle de l’État-providence

Chose certaine, le rôle de l’État dans la relance économique fera débat, notamment en raison de la dette qu’aura laissée la pandémie de COVID-19. Alors que Québec prévoyait atteindre l’équilibre budgétaire en 2020-2021, après le versement de 2,7 milliards au Fonds des générations, il est déjà acquis que les prochains budgets seront écrits à l’encre rouge. La prévision du ministère des Finances d’enregistrer une hausse de 2 % du produit intérieur brut (PIB) en 2020 est elle aussi dépassée.

À ce jour, l’ensemble des mesures d’aide annoncées par le gouvernement québécois et ses bras financiers s’élève à 19 milliards, calcule-t-on aux Finances, dont 15 milliards sont des liquidités temporairement laissées aux citoyens et aux entreprises en reportant, par exemple, la transmission des déclarations d’impôt et des paiements de TVQ.

Mais pour continuer à soutenir l’économie après la crise, Québec pourrait devoir être forcé de faire des choix douloureux : maintenir les programmes gouvernementaux mis en place au fil du temps (voir l’onglet suivant), ou retourner l’État à ses missions essentielles ?

Le professeur de science politique à l’Université de Montréal et spécialiste des politiques sociales, Alain Noël, estime que les Québécois pourraient sortir de la crise en appréciant davantage ce que l’État-providence représente dans leur vie.

L’État-providence est défini par l’ensemble des mesures publiques qui redistribuent le revenu, qui assurent les gens contre les risques sociaux et qui touchent au bien-être de la population. Cela est particulièrement illustré ces jours-ci à Ottawa, où le gouvernement fédéral vient en aide aux centaines de milliers de personnes sans travail. Ottawa a annoncé un bouquet de programmes et de mesures fiscales évalué à plus de 257 milliards depuis le début de la crise.

« On va sortir économiquement affaiblis de cette crise. Les dettes publiques étaient déjà importantes, mais elles le deviendront beaucoup plus. Ça pourrait pousser les gouvernements à circonscrire [leur champ d’intervention], mais ça pourrait aussi avoir l’impulsion contraire », affirme-t-il.

Selon M. Noël, la pandémie de COVID-19 pourrait avoir pour résultat de briser l’idée selon laquelle il y aurait « eux », un groupe indéfini de personnes qui bénéficient des programmes gouvernementaux, et « nous », ceux qui payent des taxes et des impôts pour financer les programmes.

« Ça crée le contexte pour une remise en question des inégalités de revenus qui sont importantes dans notre société et d’une certaine négligence des services publics qu’on a connue dans les années récentes », poursuit le politologue.

L’État ne doit pas nuire

Robert Gagné, directeur du Centre sur la productivité et la prospérité à HEC Montréal, souligne toutefois que l’État-providence « est assez grassouillet » au Québec et qu’il n’a pas protégé la province contre la pandémie pour autant.

« Ce n’est pas parce que tu as un gros État-providence que tu fais les bons choix. Tu peux décider de subventionner la culture, les garderies [à faible prix], les universités, quarante-six mille autres affaires, et c’est bien correct, mais ça ne te protège pas contre les [conséquences des] pandémies si tu ne mets pas un cent dans la santé publique », déplore-t-il.

Selon lui, avec une dette qui sera encore plus imposante, l’État devra revenir à ses missions essentielles (l’éducation, la justice, la santé publique, etc.). Québec devra aussi cesser d’intervenir dans plusieurs champs de l’économie, où de nombreuses actions gouvernementales auprès des entreprises ont donné peu de résultats par le passé, estime M. Gagné.

« Certaines entreprises ne passeront pas à travers la crise. Mais il faut se poser la question si [la pandémie] a juste accéléré leur disparition. Si le résultat de la générosité incomparable de l’État par les temps qui courent pour soutenir les entreprises a pour effet de maintenir en vie des canards boiteux, on va brûler de l’argent pour rien », affirme l’économiste.

Québec doit aussi agir avec retenue dans son plan de relance, ajoute-t-il. « Comme en médecine, le but, c’est de ne pas nuire [au patient]. Actuellement, on voit qu’il y a un peu de nuisance. Peut-être qu’on n’avait pas le choix, mais quand tu entends des gens dire qu’ils vont quitter leur emploi parce que la prestation fédérale [de 2000 $ par mois] est plus intéressante, c’est nuire », dit-il.

Une bonne marge de manœuvre

Marie-Soleil Tremblay, professeure à l’École nationale d’administration publique (ENAP), affirme toutefois que le Québec et le Canada ont les marges de manœuvre pour affronter la crise économique et celle des finances publiques. Elle déplore toutefois qu’Ottawa ait « chanté comme la cigale et présenté des déficits moyens de 20 milliards par année depuis son élection en 2015 ».

« Le déficit cumulé et la dette qu’il a entraînée ne l’empêchent pas d’annoncer jusqu’à ce jour des dépenses colossales […] en réponse à la crise, soit l’équivalent des déficits accumulés depuis son élection. La bonne nouvelle, c’est que le Québec et le Canada ont tous les deux une marge de manœuvre qui leur permettra de s’endetter pour préserver la paix sociale. Le coût de l’endettement supplémentaire, l’intérêt, est presque nul à la suite des dernières annonces faites par la Banque du Canada », explique M^me Tremblay.

Le 28 mars dernier, alors que le pays semblait se diriger vers la pire récession de son histoire, la Banque du Canada a baissé son taux directeur à 0,25 %. Le gouverneur de la banque centrale, Stephen Poloz, a alors indiqué qu’il n’envisageait pas de l’abaisser encore plus dans les mois à venir, quoiqu’il serait théoriquement possible de le faire. Selon lui, une telle mesure n’apporterait pas d’avantages supplémentaires.

Mais « la dette accumulée ne pourra être remboursée en imprimant de l’argent, souligne-t-elle. Cette solution simple entraînerait une inflation et une dévaluation du dollar canadien qui nous plongerait dans une crise bien pire encore. Il faudra donc que la croissance future soit au rendez-vous et que des surplus soient dégagés afin que le fardeau financier de cette crise ne soit pas uniquement assumé par les générations futures. »

L’État en temps de crise

La pandémie de COVID-19 redéfinit comment les gouvernements – tant à Québec qu’à Ottawa – soutiennent l’économie. Paul-André Linteau, pionnier de l’histoire économique du Québec et professeur émérite au département d’histoire de l’UQAM, a parcouru avec La Presse les évènements majeurs du XX^e siècle à nos jours qui ont changé le rôle de l’État dans la vie des Québécois.

La Première Guerre mondiale

Après la Première Guerre mondiale, le gouvernement du Québec, dirigé par Louis-Alexandre Taschereau, adopte la Loi sur l’assistance publique (1921). « C’est la première fois que [l’État du Québec] prend une responsabilité dans l’aide aux démunis », rappelle Paul-André Linteau. Avant cela, les municipalités se chargeaient d’aider les gens dans le besoin et donnaient des subventions aux organismes de charité. Au cours de cette même décennie, Ottawa adopte la Loi des pensions de vieillesse, « mais le Québec ne voudra pas embarquer dans ce programme, parce qu’il estime que c’est une intrusion du fédéral dans [ses] compétences », rappelle M. Linteau.

La Grande Dépression

Dans les années 30, « ça se corse », raconte l’historien. Avec la Grande Dépression qui suit le krach de 1929, « les gouvernements se mettent à donner de l’argent aux chômeurs, même s’ils sont aptes au travail, parce qu’il n’y a pas de travail pour eux », explique M. Linteau. « C’est majeur comme changement d’attitude [pour l’État] », ajoute-t-il, précisant que beaucoup prévoyaient que ces mesures seraient temporaires. En 1933, une Commission du chômage est mise sur pied. « On va avoir à Montréal des centaines de milliers de personnes qui vont en dépendre [pour vivre] », rappelle l’historien, alors qu’entre le quart et le tiers de la main-d’œuvre était au chômage au plus fort de la crise.

La commission Rowell-Sirois

En 1937, Ottawa crée la commission Rowell-Sirois, dont la mission est de revoir le fonctionnement du fédéralisme. Comme aujourd’hui, les provinces avaient la responsabilité des services sociaux, « mais elles n’avaient pas de revenus suffisants pour faire face à leurs obligations », rappelle Paul-André Linteau. « Comment faire fonctionner le fédéralisme dans un contexte où se convertir à l’État-providence créait tout un problème ? », ajoute l’historien. Au Québec, « on résiste à une remise en question de la Constitution, mais le gouvernement [provincial] accepte malgré tout un amendement constitutionnel pour permettre [à Ottawa] de créer l’assurance-chômage », ajoute-t-il. En 1941, lors de sa création, les politiciens concèdent que le mécanisme temporaire qui avait été créé pour soutenir les chômeurs pendant la crise devait devenir permanent.

Les réticences de Duplessis

À partir des années 40, et plus encore après la Seconde Guerre mondiale, le gouvernement fédéral « est clairement converti aux principes de l’État-providence », explique Paul-André Linteau. Le programme de pensions de vieillesse, d’abord réservé aux gens démunis, devient un programme universel. En pleine crise du logement, Ottawa crée la Société centrale d’hypothèques et de logement. Il élabore également les allocations familiales et lance des programmes qui interviennent dans les champs de compétence des provinces. À Québec, « le gouvernement de Maurice Duplessis est opposé à cette intrusion », explique l’historien. Cela fait en sorte que l’État-providence ne se déploie pas entièrement sur la scène provinciale, même si les Québécois s’y habituent en ayant accès aux programmes fédéraux.

La Révolution tranquille

La Révolution tranquille marque une « conversion totale » du Québec à l’État-providence dans les années 60. Le gouvernement provincial gagne alors le droit de se retirer des programmes fédéraux qui s’ingèrent dans les champs de compétence des provinces en obtenant une compensation financière équivalente. Le Québec crée également son propre régime des rentes, alors qu’un régime équivalent existe dans le reste du Canada.

L’arrivée des contraintes

À partir des années 80, « les coûts des programmes de l’État-providence deviennent considérables », rappelle Paul-André Linteau. À Québec comme à Ottawa, les gouvernements resserrent alors la vis, privatisant certains services et introduisant des contraintes dans les programmes. « L’universalité des programmes est remise en question, alors que [l’État] essaie de mieux cibler les personnes qui ont le moins de ressources », explique l’historien. Au cours de la décennie suivante et jusqu’à tout récemment, le Canada et le Québec vivront alors des « cycles de compressions », dit-il, alors que les nouveaux programmes (comme la création des CPE, au Québec, et l’assurance médicaments) prévoient une contribution des individus. Mais la crise de la COVID-19 force aujourd’hui les gouvernements à intervenir de la même façon que lors des grandes crises du siècle dernier, affirme M. Linteau.