Une mesure enfouie dans le dernier budget fédéral pourrait aider le Canada à passer de cancre à bon élève en matière de lutte à l’évasion fiscale. Une mesure qui entrera en vigueur… d’ici 2025. Ottawa s’est-il trop traîné les pieds? Le budget Freeland va-t-il assez loin en cette matière? La question divise, alors que le dossier chaud de la fiscalité internationale est au programme du G7 ces jours-ci.

Publié le 7 juin 2021
Maxime Bergeron
Maxime Bergeron La Presse

Avril 2020. La crise de la COVID-19 frappe de plein fouet le Canada – comme la planète tout entière. Pour tenter de sauver l’économie du naufrage annoncé, le gouvernement de Justin Trudeau lance une série de programmes destinés aux nouveaux chômeurs et aux entreprises en difficulté. Des dizaines de milliards de dollars sont sur la table.

Ces aides seront distribuées très largement, même à des sociétés qui ont recours aux paradis fiscaux. Une situation qui choque au plus haut point la ministre du Revenu national, Diane Lebouthillier, dont le ministère – l’Agence du revenu du Canada (ARC) – est responsable de s’assurer que chacun paie sa juste part d’impôts.

Dans des réunions entre députés libéraux, le climat est tendu, selon nos informations. La ministre Diane Lebouthillier fulmine : pourquoi laisser des entreprises qui esquivent le fisc toucher des fortunes en aides gouvernementales ? Elle va encore plus loin et déplore des blocages au ministère des Finances de Bill Morneau, qui hésiterait selon elle depuis des années à lui donner tous les moyens nécessaires pour s’attaquer avec assez de vigueur à l’évasion fiscale.

PHOTO PATRICK DOYLE, ARCHIVES REUTERS

Chrystia Freeland a remplacé Bill Morneau à la tête du ministère des Finances pendant l’été 2020.

Un an plus tard, le climat a changé. Chrystia Freeland a remplacé Bill Morneau à la tête du ministère des Finances pendant l’été. Elle dépose le 19 avril 2021 un budget « pandémique », dont la pièce maîtresse est la création d’un programme national de garderies calqué sur celui du Québec.

Mais le document contient aussi une mesure que personne n’attendait cette année : la création d’un « registre public de la propriété effective des entreprises ». Une nouveauté en apparence très technique, passée quasi inaperçue, qui obligera d’ici 2025 toutes les entreprises enregistrées au pays à divulguer publiquement la véritable identité de leurs propriétaires et administrateurs. Même – et surtout – lorsque ceux-ci tentent de se cacher derrière d’opaques sociétés dans des paradis fiscaux.

« C’est la meilleure nouvelle en matière de lutte contre l’évasion fiscale depuis une décennie, c’était inattendu », dit le sénateur de l’Île-du-Prince-Édouard Percy Downe, l’un des plus féroces critiques du gouvernement Trudeau en matière de fiscalité.

« C’est une surprise plus que bienvenue. C’est l’annonce qu’on attendait depuis longtemps », lance de son côté Sasha Caldera, responsable de l’organisme Publiez ce que vous payez, qui milite depuis des années pour la création d’un tel registre.

« Nous ne sommes pas certains de ce qui a fait débloquer les choses, mais nous sommes certainement heureux que la ministre Chrystia Freeland soit allée de l’avant », renchérit James Cohen, directeur à Transparency International Canada.

Réputation ternie

MM. Caldera et Cohen font partie d’une coalition qui tire depuis des années à boulets rouges sur Ottawa pour son manque de fermeté dans le dossier de l’évasion fiscale. Le Canada a vu sa réputation fortement ternie en cette matière depuis les fuites de documents des « Panama Papers » en 2016.

Les millions de pages obtenues par le Consortium international des journalistes d’enquête, et analysés par le Toronto Star et CBC/Radio-Canada, ont démontré que le Canada était désormais reconnu comme un pays où l’on pouvait facilement blanchir de l’argent ou cacher des actifs à l’abri du fisc. L’équivalent nordique de paradis fiscaux comme les Bahamas et l’île de Man, ou presque.

Au cœur du problème : la possibilité pour les individus fortunés et les entreprises de cacher la véritable identité de leurs « bénéficiaires ultimes » lorsqu’ils enregistrent une société-écran au Canada. Un stratagème qui facilite grandement le blanchiment d’argent (entre autres dans l’immobilier), le financement d’activités illicites et l’évasion fiscale, privant l’ARC de plusieurs milliards de dollars chaque année. Des experts ont donné un nom à cette pratique : le snow-washing, ou « blanchiment à la neige ».

Dès janvier 2017, après la publication d’une série d’enquêtes journalistiques, l’ancien ministre des Finances Bill Morneau a dit au Toronto Star que son gouvernement travaillait avec les provinces en vue d’apporter plus de transparence sur la propriété réelle des entreprises. Il a réitéré cet engagement publiquement quelques mois plus tard. Québec a quant à lui pris le taureau par les cornes et créera son propre registre d’ici octobre 2022, par l’entremise d’un projet de loi adopté jeudi dernier (voir encadré).

Mais dans le gouvernement Trudeau, l’idée de mettre sur pied un registre a cheminé plus lentement, malgré plusieurs appuis publics au projet exprimés depuis 2017. Le ministère de l’Innovation, soutenu par Bill Morneau, n’a lancé des consultations sur le sujet qu’en 2020. Il a déposé au début d’avril 2021 un rapport qualifié de « terne » par James Cohen, de Transparency International Canada.

Personne, ou presque, ne s’attendait à une annonce concrète d’Ottawa dans ce dossier, selon les nombreux intervenants consultés par La Presse. Jusqu’à la présentation du budget de Chrystia Freeland.

L’exemple des Panama Papers

La fuite massive de documents des « Panama Papers » a entraîné un branle-bas de combat chez les autorités fiscales de plusieurs pays. Au Canada, quelque 200 vérifications ont été effectuées auprès de riches contribuables identifiés dans la fuite. De ce nombre, 35 ont donné lieu à des cotisations de plus de 21 millions de dollars en impôt fédéral et pénalités – sommes qui ont été identifiées, mais pas nécessairement récupérées. Trois des cinq enquêtes criminelles intentées dans ce dossier ont été abandonnées et aucune accusation n’a été portée à ce jour.

Cette faible récolte, cinq ans après la fuite des documents, illustre la piètre performance du Canada en matière de lutte contre l’évasion fiscale, estime le sénateur Percy Downe. Selon ses calculs, d’autres pays ont réussi à récupérer 1,2 milliard depuis cinq ans en poursuivant leurs citoyens nommés dans les Panama Papers. Revenu Québec affiche une meilleure récolte : sur les 322 dossiers de Québécois identifiés dans le cadre de la fuite, 12 avis ont donné lieu à des cotisations de 11,8 millions, et 45 autres avis ont permis de récolter 21,2 millions à la suite de divulgations volontaires.

Qu’est-ce qui a changé ?

PHOTO EDOUARD PLANTE-FRÉCHETTE, ARCHIVES LA PRESSE

Chrystia Freeland et Diane Lebouthillier. Le dossier de la lutte contre l’évasion à l’évasion fiscale est d’une redoutable « complexité », a fait valoir la ministre Lebouthillier en entrevue à La Presse.

Chrystia Freeland, ancienne journaliste économique qui a publié en 2014 l’essai Plutocrats – The Rise of the New Global Super-Rich and the Fall of Everyone Else, est perçue par plusieurs à Ottawa comme plus sensible aux enjeux de la lutte contre l’évasion fiscale que son prédécesseur.

L’inclusion du registre des bénéficiaires ultimes dans son budget illustre ce changement de ton, selon une source bien au fait du dossier qui a requis l’anonymat pour ne pas nuire à ses relations avec le ministère des Finances. « C’est vraiment le changement de ministre qui a permis ça. »

Mme Freeland a refusé d’accorder une entrevue à La Presse dans le cadre de cette enquête. Selon diverses sources, elle tenait fermement à ajouter la mesure sur la création d’un registre des propriétaires véritables dans son premier budget. Une mesure qui a déjà été adoptée depuis 2016 par le Royaume-Uni ainsi que d’autres pays, et qui devrait être abordée au Sommet du G7, dont les rencontres se tiennent depuis la semaine dernière au Royaume-Uni.

« Le Canada ayant une approche très faible jusqu’ici en cette matière, cela aurait très mal paru [au G7] », avance Sasha Caldera, de l’organisme Publiez ce que vous payez.

Katherine Cuplinskas, l’attachée de presse de la ministre Chrystia Freeland, souligne que le gouvernement Trudeau est « conscient du fait qu’une plus grande transparence quant à la propriété et au contrôle des entreprises est essentielle dans la lutte contre blanchiment d’argent, le financement du terrorisme et l’évasion fiscale ».

« Notre engagement dans le budget de cette année à mettre en œuvre un registre public de la propriété effective des entreprises d’ici 2025 fera en sorte que le Canada soit à l’avant-garde des efforts internationaux, y compris au G7, pour contrer l’utilisation abusive des véhicules corporatifs », ajoute-t-elle.

Le dossier de la lutte contre l’évasion à l’évasion fiscale est d’une redoutable « complexité », a fait valoir la ministre du Revenu national, Diane Lebouthillier, en entrevue avec La Presse. Elle n’a pas commenté les frictions qui auraient eu lieu entre son ministère et celui des Finances.

« À l’Agence du revenu, moi, je suis un acteur parmi d’autres [dans le dossier de l’évasion fiscale], a-t-elle expliqué. Il y a plusieurs ministères qui sont impliqués. On a le ministère de la Justice, on a Affaires mondiales Canada, on a la Sécurité publique et aussi le ministère des Finances, parce que c’est le ministère des Finances qui fait les lois. »

Des « frustrations »

Des sources bien informées ont confirmé à La Presse que la ministre responsable de l’ARC avait pu ressentir des « frustrations » dans les dernières années, car elle sentait que le ministère des Finances ne lui donnait pas tous les outils nécessaires pour s’attaquer à l’évasion fiscale.

Le budget de l’ARC a été fortement accru – plus de 1 milliard de dollars ont été investis et au moins 500 vérificateurs embauchés depuis 2015. Mais la réglementation n’aurait pas été modifiée assez vite au goût de la ministre pour permettre à son agence de traduire avec suffisamment de vigueur les nombreux contrevenants devant les tribunaux, ou encore les empêcher de recevoir de l’aide fédérale au début de la pandémie de COVID-19.

Bill Morneau, qui a démissionné en août dernier dans la foulée du scandale WE Charity, n’a pas souhaité accorder d’entrevue à La Presse dans le cadre de cette enquête. Un membre de son entourage a fait valoir que la thèse du manque de ressources accordées à l’ARC était « extrêmement inexacte et fausse ».

Sans nier les frustrations qui ont pu être ressenties par la ministre responsable de l’ARC, d’anciens proches collaborateurs de Bill Morneau ont aussi tenu à défendre son bilan en matière de lutte contre l’évasion fiscale. Ils ont rappelé que l’ex-ministre avait instauré de nombreuses mesures dans ce secteur depuis 2015, et qu’il avait « porté l’odieux » d’une réforme de la fiscalité impopulaire annoncée en 2017. Cette réforme visait entre autres à resserrer les règles touchant le fractionnement des revenus et l’imposition des placements passifs.

« Je n’ai jamais vu aucune indication qu’il aurait pu être trop mou », a dit un ancien proche collaborateur.

Le directeur parlementaire du budget à Ottawa, Yves Giroux, note pour sa part un certain « changement de ton » dans le dernier budget fédéral, en raison de la volonté réelle de taxer les géants du web et d’imposer une taxe sur le luxe. En entrevue, il estime toutefois que le gouvernement Trudeau se traîne trop les pieds à d’autres égards, en lançant des consultations plutôt que des mesures concrètes (voir onglet suivant).

Chrystia Freeland a accordé un budget de 2,1 millions au ministère de l’Innovation, des Sciences et de l’Industrie pour qu’il « soutienne la mise en œuvre d’un registre public de la propriété effective des entreprises » d’ici 2025. François-Philippe Champagne, le ministre responsable, a refusé d’accorder une entrevue à La Presse pour dire comment il comptait s’y prendre.

Si tout le monde – ou presque – applaudit la création du registre, plusieurs points d’interrogation demeurent. Par exemple, sera-t-il ouvert et accessible à tous, y compris les journalistes ? Y aura-t-il suffisamment de vérifications pour s’assurer de l’exactitude des informations divulguées ? Les sanctions imposées aux entreprises qui continueront de cacher des informations seront-elles assez sévères ?

La preuve sera à faire… d’ici quatre ans.

Un registre au Québec en 2022

PHOTO GRAHAM HUGHES, ARCHIVES LA PRESSE CANADIENNE

Jean Boulet, ministre du Travail, a piloté le projet de Loi visant principalement à améliorer la transparence des entreprises.

Le gouvernement Legault a réussi à faire adopter jeudi dernier sa Loi visant principalement à améliorer la transparence des entreprises, qui entraînera la création d’un registre provincial des bénéficiaires ultimes d’ici le 1er octobre 2022. Le ministre du Travail, Jean Boulet, qui a piloté ce projet de loi, estime que ce nouvel outil placera le Québec à l’avant-garde des provinces canadiennes et même dans le peloton de tête mondial, en matière de transparence des sociétés. La loi forcera notamment les 975 000 entreprises qui font des affaires au Québec à divulguer l’identité réelle de tous ceux qui détiennent ou contrôlent plus de 25 % des parts. « On perd des sommes colossales d’argent qui ne sont pas payées à des autorités gouvernementales, soit en raison de l’évasion fiscale, de l’évitement fiscal, du blanchiment d’argent et de l’utilisation de voiles corporatifs pour camoufler des transactions occultes, a dit Jean Boulet à La Presse. Évidemment, on ne réglera pas tout [avec le registre], mais on fait une grande avancée en matière de transparence des entreprises, et ça c’est au bénéfice de la population en général. »

Beaucoup de consultations, peu d’action

PHOTO ADRIAN WYLD, ARCHIVES LA PRESSE CANADIENNE

Yves Giroux, directeur parlementaire du budget

Beaucoup de beaux principes, mais peu d’action. C’est en gros le constat que dresse le directeur parlementaire du budget, Yves Giroux, qui ne comprend pas pourquoi le budget Freeland propose une série de consultations dans certains dossiers clés liés à l’évasion fiscale plutôt que des gestes rapides.

« Il y a des choses qui sont incluses dans le budget, mais pour lesquelles on fait juste lancer des consultations alors que le gouvernement, ou au moins l’Agence du revenu et le ministère des Finances, a certainement une très bonne idée de ce qui devrait être fait comme mesure corrective », fait-il valoir en entrevue avec La Presse.

Yves Giroux, dont le rôle consiste à offrir au Parlement une analyse indépendante des mesures du budget, vise en particulier deux mesures importantes qui auraient pu être mises en œuvre rapidement selon lui.

Il cite les « règles de divulgation obligatoire », qui pourraient être modifiées afin d’empêcher que des sociétés et des gens fortunés déplacent leurs bénéfices à l’étranger et utilisent des stratagèmes fiscaux pour réduire leur facture d’impôts. Le budget Freeland prévoit des consultations publiques plutôt qu’une action immédiate sur ce sujet.

Idem pour les changements souhaités aux règles sur le « prix de transfert ». Les lacunes actuelles en cette matière encouragent des sociétés à déplacer une partie de leurs bénéfices dans des États fiscalement plus cléments.

À l’exception de deux mesures – la taxation proposée des services numériques et de certains produits de luxe –, Yves Giroux estime que le gouvernement Trudeau « ne va pas plus loin en matière de lutte contre l’évasion fiscale qu’il ne l’a fait dans les budgets précédents ou que ne l’ont fait les gouvernements précédents ».

Yves Giroux, qui était jusqu’à 2018 l’une des têtes dirigeantes de l’Agence du revenu du Canada (ARC), salue néanmoins l’annonce de la création d’un registre des bénéficiaires ultimes d’ici 2025.

Si au Canada on embarque dans un processus de transparence concernant les corporations, les sociétés coquilles vides, qui servent juste à cacher les bénéficiaires ultimes, c’est un très bon pas dans la direction de réduire l’attractivité du Canada en matière d’évasion fiscale.

Yves Giroux, directeur parlementaire du budget

Deux experts en fiscalité internationale ont de leur côté souligné les progrès accomplis par le Canada en matière de lutte contre l’évasion et l’évitement fiscaux au cours des dernières années – même si beaucoup de chemin reste à faire. Jean-Pierre Vidal, professeur titulaire au département de sciences comptables à HEC Montréal, note par exemple que le Canada a réussi à modifier une quarantaine de conventions fiscales de façon coordonnée avec d’autres pays.

L’opposition sévère

Les porte-parole des partis de l’opposition en matière de fiscalité sont quant à eux assez sévères sur la performance du Canada en matière de lutte contre l’évasion fiscale. « Leur leitmotiv, c’est de dire qu’ils en font plus que les conservateurs, mais après six ans, on ne peut pas dire que c’est le cas », a lancé le député conservateur Luc Berthold.

Même son de cloche chez le néo-démocrate Peter Julian. « Des employés de l’Agence du revenu du Canada sont venus devant le comité des finances l’année passée. Je leur ai demandé pourquoi aucun Canadien mentionné dans les “Panama Papers” n’avait encore été inculpé. Ils ont dit : “On n’a pas les outils quand ça vient aux recours. C’est pour ça.” »

Gabriel Sainte-Marie, élu du Bloc québécois, estime enfin que le budget Freeland recèle plus de bonnes « intentions » que d’actions concrètes. « Je parlerais d’un début de rattrapage. »

Une taxe de 15 % pour les multinationales

Les pays du G7 ont conclu ce week-end un accord « historique » qui vise à imposer une taxe « mondiale » d’au moins 15 % sur les activités des grandes entreprises multinationales. Cette entente permettra notamment aux États de percevoir des revenus sur les activités des géants du web, comme Google et Facebook, qui engrangent des milliards dans plusieurs pays sans y avoir une présence physique importante. « Les multinationales doivent payer leur juste part d’impôts et le G7 a défini une voie pour rendre cela possible », a commenté Chrystia Freeland, vice-première ministre et ministre des Finances du Canada, dans un communiqué. En attendant un consensus des pays du G7 – et éventuellement du G20 – sur la mise en œuvre de cette taxe, Mme Freeland avait annoncé dans son budget d’avril la mise en place d’une taxe de 3 % sur les revenus tirés des services numériques. Cette mesure, qui s’appliquera à partir de janvier prochain, devrait permettre à Ottawa de récolter 3,4 milliards en recettes fiscales en cinq ans. Le Sommet du G7 se déroulera à Carbis Bay, au Royaume-Uni, du 11 au 13 juin, mais une réunion des ministres des Finances des pays membres s’est tenue quelques jours plus tôt à Londres en marge de l’évènement.