Tout environnement construit, même celui qui paraît chaotique, présente des régularités. Dans les bidonvilles des villes du Sud, ces régularités sont difficiles à percevoir ; dans la plupart des villes planifiées, elles sautent aux yeux. Dans les deux cas, le cadre bâti n’est pas le fruit de l’arbitraire, mais une réponse à des contraintes matérielles et culturelles, à des besoins et des aspirations. Ces réponses sont codifiées dans les règles implicites que sont les traditions et les habitudes et dans les règles explicites que sont les lois et les codes.
Nous vivons dans une société qui fabrique de la règle pour assurer « la paix, l’ordre et le bon gouvernement ». Nous ne pouvons pas nous passer de la règle, mais nous la critiquons aussi. Nous la dénonçons quand elle nous semble trop contraignante (ou laxiste), désuète ou mal adaptée. Nos débats publics en urbanisme portent souvent sur sa pertinence.
Faut-il limiter la hauteur des bâtiments du centre-ville à celle du mont Royal ? Faut-il imposer une densité de logements minimale autour des stations de métro et des gares de train (ou de REM) ? Faut-il interdire les activités industrielles dans les secteurs résidentiels alors que l’industrie d’aujourd’hui ne pollue pas et ne fait pas de bruit ? Faut-il protéger les terres agricoles et les milieux humides ? Faut-il réglementer les loyers ou les laisser fluctuer selon l’offre et la demande ?
Les règlements d’urbanisme modernes descendent de codes municipaux sur les constructions et les activités urbaines, d’édits royaux sur la mise en valeur des terres, de pratiques légales en matière de propriété foncière.
Ce qui est particulier en Amérique du Nord, c’est l’importance que revêt le zonage (la division du territoire en zones ayant chacune leurs règles distinctes), en particulier celui qui vise à protéger les secteurs de résidences unifamiliales et à en écarter toute autre forme de construction ou d’usage. La règle au service du rêve américain. La règle au service de la protection des valeurs foncières.
La règle est une manière simple de résoudre des problèmes complexes. D’abord, elle sert à limiter l’élément discrétionnaire dans la prise de décision. On pourrait se passer de nombreuses règles de développement urbain si on faisait plus confiance aux promoteurs et aux urbanistes. Aux uns, on dirait : faites-nous des projets de qualité. Aux autres, on dirait : assurez-vous que les projets qui sont réalisés soient en effet des projets de qualité. Évidemment, cela suppose que l’on soit d’accord sur ce qu’est un projet de qualité.
Les Anglais ont tenté et en partie gagné ce pari : ils ont moins de règles, évaluent la recevabilité des projets privés à l’aune de plans et politiques et font confiance aux professionnels mandatés de faire cette évaluation. Les Américains ont choisi l’approche inverse : ils misent peu sur la planification et beaucoup sur la réglementation, et ils mettent un maximum de choses sur papier, préférablement sous la forme de normes quantitatives.
Ensuite, la règle sert à demander au secteur privé de contribuer au bien public, même si cela impose un fardeau aux acheteurs et locataires. Depuis des siècles, on discute de l’impact des règlements publics sur le coût du logement et donc sur la répartition spatiale des classes sociales. Quand, dans les années 1730, les autorités montréalaises interdisent l’utilisation du bois et imposent celle de la pierre dans la construction au sein de la ville fortifiée, elles protègent les personnes et les biens contre les conflagrations, mais elles accélèrent aussi la séparation entre les mieux nantis de la ville et les moins nantis des faubourgs. De nos jours, le manque de logements abordables suscite un débat sur un autre type de réglementation, le contrôle des loyers : il protège les locataires, mais il freine l’investissement dans le logement. L’alternative ou le complément à ce contrôle est un investissement public massif dans le logement abordable, proposition bien moins attrayante, politiquement parlant.
La règle est d’utilité publique : elle demande à ceux et celles qui font la ville, ses bâtiments et ses infrastructures de servir l’intérêt collectif. Elle est toujours réductrice, souvent contraignante, parfois mal appliquée. Mais elle est nécessaire et peut servir à améliorer les pratiques. Surtout, elle traduit nos valeurs et notre volonté… ou notre manque de volonté.
*Raphaël Fischler est membre émérite de l’Ordre des urbanistes du Québec et Fellow de l’Institut canadien des urbanistes. Il est professeur titulaire à l’École d’urbanisme et d’architecture de paysage et doyen de la faculté de l’aménagement de l’Université de Montréal.
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