La procédure d’évaluation environnementale fédérale est un « cheval de Troie constitutionnel permettant au gouvernement fédéral […] de procéder à un examen approfondi de questions qui relèvent exclusivement de la compétence des provinces ». Une telle affirmation entendue dernièrement de gouvernements provinciaux ne date pas d’hier, cette citation étant tirée d’un jugement de la Cour suprême du Canada de… 1992.

Me Michel Bélanger et Me David Robitaille
Respectivement cofondateur du CQDE et constitutionnaliste, Université d’Ottawa

La réponse de la Cour était claire : le Parlement ne réglementait pas des matières de compétence provinciale, mais faisait simplement de l’évaluation des incidences environnementales un élément essentiel de la prise de décisions fédérales.

La Cour rappelait que tous deux ont un rôle à jouer en environnement à partir de compétences et de perspectives différentes, notamment : l’aménagement du territoire, les ressources naturelles, les institutions municipales, la santé ainsi que les transports et infrastructures locaux pour les provinces ; la navigation, les pêcheries, le droit criminel et le transport interprovincial pour le fédéral.

Si un projet relevait seulement du processus d’évaluation environnementale d’un ordre gouvernemental, à l’exclusion de l’autre, certains aspects risqueraient donc de ne pas être évalués.

Des projets liés aux ressources naturelles et aux transports ont souvent des impacts sur plusieurs de ces compétences fédérales et provinciales.

Ils ne constituent donc pas des enclaves fédérales ni provinciales totalement à l’abri des lois de l’autre ordre, « de même qu’elles ne sont pas entièrement régies par l’autorité législative » de l’un ou de l’autre, comme l'a souligné la Cour suprême. Tracer une ligne absolue entre les deux est ainsi très difficile, d’autant plus que les enjeux environnementaux n’ont pas de frontière. Il peut certes y avoir certains chevauchements dans l’application des procédures d’évaluation environnementale. La solution ne passe toutefois pas par la négation des pouvoirs de l’un ou de l’autre ordre, mais par des mesures de coopération pour éviter les dédoublements, comme il en existe depuis plus de 20 ans.

Enfin, ajoutons qu’au-delà de l’évaluation environnementale, la mesure des conditions qu’un gouvernement pourra imposer à un projet ne devra pas aller jusqu’à entraver son exploitation si celui-ci relève d’une compétence de l’autre ordre. Ainsi en serait-il d’un projet provincial (une raffinerie), par rapport aux conditions fédérales.

Inversement, les lois provinciales peuvent en principe s’appliquer à des projets fédéraux, par exemple l’oléoduc de TransCanada ou le port de Québec, pourvu qu’elles n’entravent pas leurs exploitations. Cette question soulève néanmoins souvent des litiges, certaines entreprises fédérales refusant tout contrôle provincial. Incidemment, dans le cas de l’agrandissement du port de Québec, une importante décision de la Cour d’appel est attendue dans les prochains mois, le port ayant revendiqué rien de moins que la non-application de l’intégralité de la Loi [québécoise] sur la qualité de l’environnement.

Tarification du carbone

Dans le dossier de la Loi sur la tarification du carbone, il est vrai, comme l'a rappelé François Cardinal dans son éditorial de samedi dernier, que la théorie de l’intérêt national sur laquelle s’appuie le gouvernement fédéral peut effectivement, lorsque mal balisée, avoir des effets draconiens sur les provinces puisqu’elle permet aux tribunaux de transférer au Parlement une compétence exclusive et prépondérante sur un sujet sur lequel elles pouvaient jusque-là intervenir.

Mais la réponse n’est pas de s’opposer à la loi fédérale, pas plus que de reconnaître au fédéral un pouvoir exclusif sur « la gestion des GES » en général. Au contraire, comme l’ont plaidé le Centre québécois du droit de l’environnement et Équiterre dans ce dossier, et tel qu’en ont décidé les cours d’appel de l’Ontario et de la Saskatchewan, face à l’urgence climatique, la loi fédérale est un filet de sécurité qui n’impose une tarification minimale du carbone au Canada qu’en l’absence de mesures provinciales suffisantes.

À ce titre, la loi est nécessaire afin de permettre que les efforts des uns ne se trouvent annihilés par l’absence de mesures des autres.

En ce qui a trait à la contestation de cette loi par le Québec, ses préoccupations semblent surtout liées aux obligations de reddition de compte qui y sont prévues. Si le gouvernement a une réelle volonté d’atteindre les objectifs de réduction de GES au Québec, comme il le prétend depuis des mois, cette seule mesure ne serait donc pas à craindre.

Par ailleurs, bien que notre province ait été l’une des premières à se doter d’une tarification du carbone, c’est précisément au chapitre de la reddition de compte que le gouvernement du Québec manque de volonté. Rappelons qu’il a jusqu’à présent refusé de s’engager à adopter une loi sur le climat. Une telle loi, dont une formulation a été proposée par MMichel Bélanger et Mario Denis et présentée par le Pacte pour la transition en décembre 2019, visait essentiellement à mettre en place des mécanismes d’imputabilité afin de s’assurer que nous respections nos objectifs climatiques dans les délais.

Même si notre gouvernement devait finir par adopter de telles mesures, la législation fédérale demeurera pertinente afin de nous assurer que les provinces voisines, déjà récalcitrantes à toute mesure climatique, appliqueront efficacement la tarification sur le carbone sur leur territoire.

En somme, dans le dossier des changements climatiques, comme dans nombre de dossiers environnementaux, le fédéralisme canadien peut s’avérer une structure constitutionnelle adaptée pour « penser globalement et agir localement » si tant est que la volonté politique d’améliorer le sort de la planète soit partagée par nos gouvernements et, donc, par ceux qui les élisent.