Rares sont les décisions d’un premier ministre québécois qui auront autant de répercussions dans l’avenir. Mais en refusant le projet de charte proposé par Pierre Trudeau à la conférence constitutionnelle de Victoria, il y a 50 ans, Robert Bourassa déclenchait un débat qui perdure encore sur la relation entre le Québec et le Canada.

Publié le 15 juin 2021

14 juin 1971, les premiers ministres des provinces et Pierre Trudeau convergeaient vers la capitale de la Colombie-Britannique pour trois jours de discussions. Ce sera la première conférence où les allocutions d’ouverture et de clôture seront télévisées.

On ne parle pas encore du Québec comme « société distincte ». La formule apparaîtra près de 15 ans plus tard. Le Québec mise plutôt sur « un nouveau partage des pouvoirs ». Insatisfait du libellé sur les politiques sociales, Robert Bourassa annonce que son gouvernement n’appuiera pas l’entente.

« Les textes traitant de la sécurité du revenu laissent subsister une incertitude qui cadre mal avec les objectifs inhérents à toute idée de révision constitutionnelle », dit-il le 23 juin à l’Assemblée nationale.

Il faut dire que le texte sur cette question névralgique restait nébuleux.

« Le Parlement du Canada peut légiférer sur les pensions de vieillesse et prestations additionnelles, […] les allocations familiales, les allocations aux jeunes et les allocations pour la formation de la main-d’œuvre, mais aucune loi ainsi édictée ne doit porter atteinte à l’application de quelque loi présente ou future d’une législature provinciale en ces matières », stipulait l’article 44.

À la onzième heure

Au sortir de la conférence, M. Bourassa et sa garde rapprochée ne laissent rien présager du refus à venir.

« Avant la conférence, personne ne l’avait entendu dénoncer la charte en préparation ni exprimer des réserves », se souvient Claude Morin, alors sous-ministre aux Affaires intergouvernementales canadiennes. Témoin de l’époque, Robert McKenzie, reporter au Toronto Star, se souvient des déclarations « bien ambiguës » de M. Bourassa au sortir de la réunion.

Les exigences du Québec en matière de politiques sociales sont arrivées à la onzième heure. Quelques semaines avant la conférence, Robert Bourassa avait accepté le projet qui allait être soumis aux provinces.

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Marc Lalonde (à gauche) et Pierre Elliott Trudeau

« La réforme constitutionnelle était un panier de crabes qui suscitait des divisions. Dès le début, Trudeau nous avait dit : ‟je ne ferai rien sans l’accord de Bourassa” », se souvient Marc Lalonde, chef de cabinet de Pierre Trudeau à l’époque.

« Je connaissais bien Bourassa depuis l’université, aussi je suis allé à Québec pour m’assurer qu’on avait de sa part un accord formel sur un texte précis. Après quelques heures de discussion, on avait un texte avec une seule exigence de sa part : que personne d’entre vous n’en parle à mes ministres… je m’en charge ! »

Jamais Trudeau ne se serait embarqué là-dedans sans une assurance sans équivoque.

Marc Lalonde, chef de cabinet de Pierre Trudeau à l’époque

Or, « Bourassa arrive à Victoria avec Claude Castonguay et Claude Morin. Tout à coup, la dimension des politiques sociales apparaît.

« Trudeau était furieux de le voir revenir sur sa parole », se souvient M. Lalonde.

Dans ses Mémoires politiques, Trudeau est aussi très tranchant. Si Victoria s’est soldée par un échec, « c’est parce que Robert Bourassa n’eut pas la force de respecter ses engagements ».

Un appui du Québec « aurait épargné au pays une décennie de chamaillages constitutionnels. La décision (ou l’indécision) de Bourassa en 1971 a coûté cher à tout le monde. […] Bourassa a dû consacrer le reste de sa carrière à tenter de récupérer ce qu’il avait si follement refusé en 1971 », écrivait Pierre Trudeau en 1993.

« Oui… on va y penser ! »

La semaine dernière, Jean-Claude Rivest, déjà proche conseiller de Robert Bourassa, et l’ex-sous-ministre Claude Morin ne croyaient pas que Robert Bourassa ait pu s’engager de façon non équivoque. « Avec lui, c’était toujours : ‟Oui… on va y penser !” », ironise M. Rivest. Pour lui, cette ronde de Victoria s’inscrivait parfaitement dans la stratégie de Pierre Trudeau.

« Cela survenait quelque mois après la crise d’Octobre, quand le gouvernement du Québec était affaibli. Une autre ronde, en 1976, profitait aussi de la précarité du gouvernement libéral à l’époque. Finalement, la ronde de 1981, celle du rapatriement et de la charte, arriva après que le gouvernement Lévesque eut perdu son référendum », rappelle M. Rivest.

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Claude Morin (à gauche) et Robert Bourassa en 1970

Selon Claude Morin, que Robert Bourassa dise carrément « oui », cela ne se pouvait pas. Il se gardait toujours une porte de sortie. Pour l’ex-ministre péquiste, MM. Trudeau et Lalonde auront sous-estimé l’influence de Claude Castonguay à Victoria. Car le regretté Castonguay était carrément opposé à l’entente qui ne garantissait pas au Québec une prérogative en matière sociale. « Et M. Bourassa ne pouvait se permettre de perdre l’appui de M. Castonguay, c’était l’incarnation de l’assurance maladie, qu’il voyait comme la principale réalisation de son mandat », renchérit M. Rivest.

Professeur de droit constitutionnel à Laval, Patrick Taillon a étudié cette période, colligé les témoignages. « Je n’ai pas la réputation d’être souvent en accord avec Marc Lalonde, mais cette fois, je suis entièrement d’accord avec lui. »

M. Bourassa avait donné l’impression à tout le monde qu’il était favorable. Après la conférence, avec le climat politique effervescent au Québec, un appui formel à l’entente aurait toutefois été « suicidaire », souligne M. Taillon.

Un autre argument en faveur d’un consentement de Robert Bourassa vient d’Yves Vaillancourt, professeur émérite à l’Université du Québec à Montréal (UQAM) et spécialiste de l’histoire des politiques sociales au pays. Dans sa recherche, il a découvert une note de Gordon Robertson, ex-premier fonctionnaire à Ottawa, à l’attention de Pierre Trudeau, le 4 février 1971. Julien Chouinard, secrétaire du gouvernement du Québec et partisan d’une entente, explique, à la demande de M. Bourassa, que le Québec visait surtout un « arrangement administratif » qui lui permettait d’appliquer une politique intégrée de sécurité du revenu, comme le proposait la commission Castonguay-Nepveu.

Pour Patrick Taillon, avec le temps, on peut se demander si le Québec n’aurait pas mieux fait d’accepter Victoria. La formule d’amendement constitutionnel proposée accordait un droit de veto aux provinces comptant alors plus de 25 % de la population, soit le Québec et l’Ontario. Beaucoup d’autres éléments satisfont le Québec, sur la Cour suprême, notamment, et sur les politiques linguistiques, relève-t-on dans les délibérations du Conseil des ministres.

« Quand on regarde 50 ans plus tard, Victoria était moins pire que le rapatriement de 1982 », et à tout prendre, un résultat plus tangible que les espoirs suscités par Meech en 1987, observe M. Taillon.

« Pris entre deux objectifs »

La réunion de trois jours avait durement secoué le jeune Bourassa.

De retour au Québec, il subit des pressions intenses pour refuser la nouvelle Charte. « Les partis d’opposition, la majorité des organismes, y compris le Montreal Board of Trade, les médias, les citoyens dans les tribunes téléphoniques, tous nous pressaient de rejeter le projet de charte », rappellera Claude Castonguay dans ses mémoires. « Pas de consentement du Québec à quelque formule d’amendement sans assurance ferme que les revendications vitales du Québec au chapitre des pouvoirs feront aussi partie d’une Constitution nouvelle », avait prévenu Claude Ryan, influent directeur du Devoir.

Le journaliste Raymond Saint-Pierre avait fait de longues entrevues avec Robert Bourassa après sa défaite de 1976 et publié Les années Bourassa.

« Je sentais l’étau qui se refermait sur le Québec. Le problème québécois était posé. D’un côté, nous voulons rester dans le régime fédéral, nous voulons en profiter. […] Mais d’un autre côté, nous voulons nous affirmer, avoir le maximum de pouvoirs. Le gouvernement du Québec est toujours pris entre les deux objectifs, qui ne sont pas toujours conciliables », avait confié M. Bourassa à M. Saint-Pierre.

« Si nous refusions la charte de Victoria, c’était l’impasse. À court terme, c’était peut-être mieux pour la paix sociale, à long terme, on reportait le problème… », résumait M. Bourassa.

Très juste prédiction !

50 ans de débats constitutionnels

1971 

Du 14 au 16 juin se tient la conférence de Victoria.

1978

Le gouvernement Trudeau dépose un projet de loi, C-60. Le Sénat aurait été remplacé par une Chambre de la fédération. On propose une Charte des droits et libertés et un préambule à la Constitution sur les valeurs canadiennes. Contesté, le projet de loi est désavoué par la Cour suprême.

1980

Après le référendum de 1980 au Québec, Pierre Trudeau propose le rapatriement unilatéral de la Constitution. On reprend la formule de Victoria, mais on ajoute que le fédéral peut procéder à des modifications si elles sont appuyées par un référendum dans quatre régions au pays.

1981

Du 2 au 5 novembre, Ottawa et les provinces, à l’exception du Québec, s’entendent sur le rapatriement de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique et des modifications constitutionnelles importantes. Les amendements constitutionnels devront être approuvés par sept provinces représentant au moins 50 % de la population. Les changements aux institutions nationales (Sénat, Cour suprême) nécessiteront l’unanimité.

1982

La Loi constitutionnelle de 1982 est proclamée, le 17 avril. Plusieurs modifications concernant des provinces spécifiques y seront apportées dans les années qui suivent.

1986

De retour au pouvoir, Robert Bourassa a un allié en Brian Mulroney à Ottawa. Il formule cinq conditions à l’adhésion du Québec à la Constitution : reconnaissance du caractère distinct, droit de veto en matière constitutionnelle, trois juges québécois sur les neuf de la Cour suprême, des pouvoirs pour le Québec en immigration, encadrement du pouvoir de dépenser fédéral et droit de retrait avec pleine compensation.

1987

Accord constitutionnel au lac Meech, le 3 juin. L’Assemblée nationale l’approuve le 22 juin, mais ce sera un échec trois ans plus tard devant l’obstruction du député manitobain Elijah Harper et du premier ministre de Terre-Neuve, Clyde Wells.

1992

Nouvelle entente des provinces conclue à Charlottetown. Un référendum national est rejeté au Québec à 57 % et à 54,3 % dans l’ensemble du Canada.

1995

Jacques Parizeau tient un référendum sur l’avenir du Québec le 30 octobre. La proposition prévoit un partenariat politique et économique avec le reste du pays. Elle est battue de justesse, par 50,58 % des voix contre 49,42 %.

1998

La Cour suprême statue que le fédéral et les provinces seraient tenus de négocier avec le Québec si une majorité en faveur de la sécession était obtenue avec une question claire.

2000

Adoption aux Communes du projet de loi C-20 sur l’exigence de clarté. En trois articles, on prévoit qu’une question référendaire au Québec doit être débattue aux Communes, qui décideront si elle est suffisamment claire. Le gouvernement Bouchard réplique avec une loi qui prévoit qu’un référendum serait soumis à la règle du 50 % plus une voix. La Cour supérieure du Québec la jugeait valide en avril dernier.