Les référendums municipaux et la voix du petit nombre

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Le Soleil

En 2001, l'honorable Lorne Giroux, maintenant juge à la Cour d'appel, écrivait alors qu'il était professeur titulaire à l'Université Laval : «Enfin, l'utilité même de maintenir en place le régime d'approbation référendaire comme mode de consultation publique sur les modifications réglementaires en matière de règlements d'urbanisme peut être remise en question».

Cet énoncé découlait de son analyse de la jurisprudence et des résultats d'un sondage effectué par la Corporation des officiers municipaux du Québec auprès de 70 municipalités urbaines. Ce sondage révélait que sur 822 règlements adoptés en 1993, 19 seulement (soit 2 %) avaient été bloqués à l'étape de la procédure référendaire. La question se pose à savoir si les gens sont toujours intéressés par l'urbanisme et, accessoirement, par les référendums.

La fin première du référendum est de favoriser la participation des citoyens. Or, depuis 1996, ce droit est devenu plus théorique que réel. Les exceptions à l'approbation référendaire sont nombreuses et, dans les faits, les citoyens intéressés n'ont que huit jours pour se mobiliser en nombre suffisant. De plus, la complexité de la loi est telle que sans être formellement abolis, les référendums ont été considérablement affaiblis au cours des 10 dernières années et le citoyen, pour peu qu'il s'intéresse à l'urbanisme, peine à s'y retrouver. 

Force est d'admettre que les formalités prévues à la loi sont souvent utilisées dans le seul but de nuire à des compétiteurs éventuels. Tenons d'emblée pour acquis que la majorité favorable à un projet n'ira pas voter au référendum. Généralement, le référendum exprime la pensée du camp du «non». La question des référendums pose donc deux questions : 1) un tel régime est-il souhaitable? et 2) quelle est la procédure appropriée à un tel régime?

Le référendum est permis dans de nombreux États américains. Au Canada, seul le Québec utilise un tel outil. La Cour suprême du Canada a longuement débattu la qualification du règlement modificateur du zonage. Tout comme la Cour suprême des États-Unis dans l'affaire Eastlake de 1976, elle a conclu qu'il s'agit d'un acte législatif. En théorie, cet acte relève strictement du conseil municipal.  

Contrairement aux États-Unis, la Cour suprême du Canada est d'avis que le conseil municipal est le gardien de l'intérêt public, et qu'il n'existe aucun droit naturel donnant aux citoyens le droit d'être consultés ou de décider dans le cadre d'une démocratie directe. Le référendum au Québec constitue donc un privilège législatif, et non un droit. 

L'existence de ce privilège n'est pas unique au Québec. Le référendum existe également dans plusieurs États américains, sous différentes formes. Le Standard Zoning Enabling Act, loi fondatrice du zonage en Amérique, prévoit qu'en cas de pétition d'un certain pourcentage de citoyens vivant à proximité du site d'un projet impliquant une modification réglementaire, la modification réglementaire contestée doit recevoir le vote des trois quarts des membres du conseil municipal. Ce qu'on appelle la «super majorité» au conseil municipal dépend, d'une part, du périmètre de «proximité» des citoyens susceptibles de signer une pétition, ce qui est défini par le conseil municipal, et d'autre part, de ce que le conseil municipal considère, dans le cadre de son vote final, comme constituant un élément fondamental de l'intérêt public. En quelque sorte, le conseil est celui qui décide en fonction de l'intérêt public général, et non en fonction d'intérêts strictement locaux. Le conseil municipal, comme gardien de l'intérêt public, doit posséder une vision globale des intérêts en jeu. C'est là son mandat.

Au final, à la lumière de la pratique dans les municipalités et des résultats peu concluants des référendums, il faut se demander si cette procédure, extrêmement lourde, et dont l'utilité ne s'est démontrée que dans des cas d'exception, parfois de manière utile, parfois en application du principe «pas dans ma cour», se justifie encore de nos jours alors que la Cour suprême du Canada consacre le principe de la subsidiarité, l'importance de l'administration municipale et la place privilégiée des élus municipaux pour définir ce qui compose l'intérêt public dans leur communauté. 

Alors qu'il est reconnu qu'un élu municipal est porteur d'une mission politique, il faut à notre avis déterminer en quoi le référendum est préférable à la mise en oeuvre d'un processus d'information et de consultation rigoureux et complet. Il ne s'agit pas d'opposer les deux, mais de bonifier des processus d'information déjà en vigueur. Les processus participatifs qui impliquent la base citoyenne n'ont pas besoin des référendums pour se faire entendre. 

La sensibilisation et l'acceptabilité sociale constituent des pierres angulaires d'une réforme en cette matière. La bonification des processus en amont constitue un élément majeur des réformes en cours en Amérique. 

Le dévoilement préalable de l'ensemble des informations et des documents qui appuient une démarche de modification réglementaire doit être privilégié. La circulation de l'information, l'affichage sur le site foncier visé, l'utilisation du site Web de la municipalité pour exposer les démarches en cours et les études réalisées doivent être priorisés. Une population bien informée peut aider à bonifier les processus et les projets. Une démocratie participative forte et informée, qui laisse toutefois aux élus redevables devant l'électorat le choix ultime des changements à apporter, nous apparaît plus à même de protéger la démocratie municipale qu'un vote ponctuel sur un projet donné. 

Le référendum, s'il peut être utile pour certains types de projets et dans certaines circonstances qui peuvent être déterminées à la pièce par le conseil municipal dans un cadre facultatif, n'a pas nécessairement à constituer un outil de base de la participation populaire. 

En réalité, il faut bien comprendre le référendum et saisir qu'il n'est la voix que du petit nombre. Le référendum est l'apanage du camp du «non». Le silence de la majorité favorable à un projet donné porte un poids très lourd en matière de référendum. C'est ce silence qui torpille les projets, et non la voix de la minorité mobilisée. 

Marc-André LeChasseur, professeur adjoint à l'École d'urbanisme de l'Université McGill, associé chez Bélanger Sauvé




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