Plusieurs conditions à remplir avant d'abolir le référendum municipal!

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Est-il possible de concevoir et de mettre en oeuvre, en amont de l'adoption de tout projet d'aménagement urbain, un processus d'information, de consultation et de participation qui puisse satisfaire le plus grand nombre de citoyens, évitant ainsi le recours au mécanisme d'approbation référendaire?

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Point de vue
Le Soleil

Le projet de loi no 122 sur les gouvernements de proximité propose, entre autres choses, l'abolition du processus d'approbation référendaire pour toute modification aux règlements d'urbanisme dans les villes de Montréal et de Québec. Une mesure qui pourrait aussi s'appliquer à l'intérieur de zones dites de requalification que toute autre municipalité aurait préalablement délimitées dans son plan d'urbanisme. Pour se prévaloir de ce pouvoir, une municipalité devra avoir adopté une politique d'information et de consultation. Le projet de loi prévoit que le ministre peut, par règlement, fixer certaines exigences concernant le contenu d'une telle politique.

La question centrale qui se pose ici est la suivante : est-il possible de concevoir et de mettre en oeuvre, en amont de l'adoption de tout projet d'aménagement urbain, un processus d'information, de consultation et de participation qui puisse satisfaire le plus grand nombre de citoyens, évitant ainsi le recours au mécanisme d'approbation référendaire? À cette question, les élus municipaux répondent par l'affirmative. Ils invoquent notamment les conclusions d'un rapport, appelé le « rapport L'Allier », produit sur le sujet en 2008. S'il est vrai que les trois co-signataires de ce rapport recommandaient l'abolition de la procédure référendaire, cette recommandation était cependant précédée d'une autre recommandation dans laquelle ils énonçaient plusieurs « critères de performance » à inscrire dans la Loi sur l'aménagement et d'urbanisme afin d'instituer ce qu'ils appelaient un « véritable partenariat entre les élus et les citoyens » en cette matière. Parmi ces critères figuraient notamment : une information des citoyens complète, compréhensible et adaptée, des délais appropriés de consultation, des procédures permettant l'expression de tous les points de vue et la conciliation des intérêts, et des mécanismes de reddition de compte. 

Plus récemment, la Ville de Québec rendait public le diagnostic dressé par l'Institut du Nouveau Monde sur sa politique de consultation. S'appuyant notamment sur un examen des meilleures pratiques dans le domaine pour établir son diagnostic, l'INM énonce huit règles de l'art, assorties de 36 critères, qui devraient guider toute démarche de consultation publique initiée par les municipalités en matière d'aménagement et d'urbanisme. Des règles et des critères qui, dans le prolongement du rapport L'Allier, pourraient inspirer le gouvernement et lui permettre de bonifier les exigences, actuellement trop peu nombreuses et trop succinctement évoquées, contenues dans l'article 3 de son projet de loi. 

La discussion et la connaissance préalables de ces exigences sont pourtant essentielles. Elles le sont d'autant que la finalité d'un tel dispositif de consultation et de participation est précisément, grâce à l'expression et au croisement des connaissances et des expériences des diverses parties prenantes (promoteurs, professionnels de l'urbanisme, citoyens et élus) et à une distribution équilibrée des risques que comporte inévitablement tout projet d'aménagement urbain, de parvenir à de meilleurs projets et à de meilleures décisions. Ce qui est vrai des principes et des critères généraux qui doivent guider l'usage d'un tel dispositif, l'est aussi, sur le plan opérationnel, de ses procédures. 

Dans un petit livre fort instructif publié en 2008 , le chercheur Loïc Blondiaux concluait, en effet, qu'« en matière de participation aussi, le diable se cache dans les détails. Il importe [disait-il] de considérer avec le plus grand sérieux les procédures, les dispositifs techniques, l'ensemble des équipements et des formes matérielles au travers desquels la participation est censée se déployer. (...) Il importe également que les règles institutionnelles de la discussion (...) soient exposées clairement, afin que chacun des interlocuteurs puisse prendre appui sur elles et les invoquer » (p. 102). Il apparaît donc important que le gouvernement consulte aussi les parties prenantes sur ces procédures et que ces dernières, à défaut de faire partie intégrante de la loi, soient incluses dans la réglementation provinciale en découlant. 

C'est à ces conditions, et à ces conditions seulement, et pas avant, que les citoyens et leurs représentants élus pourraient éventuellement être amenés à conclure, sur la base d'une expérimentation éprouvée de ce nouveau dispositif et d'une appréciation éclairée de ses résultats, que le processus d'approbation référendaire en matière d'urbanisme a vécu et n'a plus sa raison d'être. En agissant de la sorte, le gouvernement et les municipalités, qui aspirent à plus d'autonomie, se conformeraient alors à ce que Max Weber appelait l'éthique de responsabilité, laquelle, conjointement avec l'éthique de conviction, doit guider l'action politique. 

Serge Belley, professeur titulaire, École nationale d'administration publique 




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