Le processus référendaire empêche-t-il la densification?

Les consultations citoyennes nuisent-elles au développement urbain? Peu... (Photothèque Le Soleil, Patrice Laroche)

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Les consultations citoyennes nuisent-elles au développement urbain? Peu importe le point de vue, ce processus doit être repensé afin d'être le plus équitable possible.

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Point de vue
Le Soleil

Je réponds NON à cette question si la densification proposée est douce, si elle renforce l'esprit du lieu, si elle se situe à l'intérieur de balises préalablement déterminées. Je dois dire OUI si cette densification est exagérée, si elle détonne par rapport à la trame et au gabarit général du milieu dans lequel le projet s'insère.

La densification urbaine est un processus nécessaire et évolutif qui est à la base de la vitalité de la ville, de son dynamisme et de son adaptation à la vie moderne. Tous les quartiers, anciens comme nouveaux, subissent un jour ou l'autre ce phénomène. Le Vieux-Québec n'y a pas échappé au cours des siècles : on a construit des espaces libres, on a ajouté des étages, on a agrandi des bâtiments, on a même démoli pour reconstruire de manière plus imposante. Mais ce processus s'est opéré lentement dans le respect du caractère, de l'identité et de la personnalité de chaque milieu. 

Petit retour en arrière

Au cours des années 60 et 70, on a forcé une densification exagérée en ponctuant le paysage des anciens quartiers de Québec avec des immeubles de grande hauteur, sans véritable plan directeur, sur tout terrain qui se libérait, sans égard pour le caractère et l'architecture des quartiers où ils étaient implantés. C'était une forme de densification brute et brutale.

C'est alors que les citoyens se sont révoltés, à tel point qu'ils ont forcé la Ville entre 1978 et 1985 à revoir tout son zonage de manière très conservatrice. Ce fut un zonage de protection qui obligeait un amendement chaque fois qu'un projet de densification ou de reconstruction survenait, même si la densification proposée était des plus douces. Ce fut là le premier moment des comités de citoyens. Cela n'a cependant pas empêché de célèbres batailles avec ceux-ci comme dans le cas de l'îlot Saint-Patrick et du projet de la Grande-Place. 

À cette époque, la Ville de Québec n'était pas soumise au processus référendaire, comme l'étaient les autres villes de la périphérie, elle pouvait donc amender ses règlements comme bon lui semblait. Il aura fallu attendre de constater les effets pervers de cette densification débridée pour réagir et inciter la Ville (avec une nouvelle administration politique) à mettre sur pied des mécanismes de consultation plus efficaces : les conseils de quartier ont été créés à partir des années 90 pour donner une meilleure possibilité aux citoyens d'influencer concrètement l'évolution de leur milieu tout en protégeant leurs acquis, même si ces conseils n'étaient toujours que consultatifs. L'administration L'Allier se plaisait à dire qu'environ 95 % des recommandations de ces conseils étaient acceptées chaque année. Cela assurait la crédibilité de ces mécanismes et créait un lien solide entre les citoyens et l'administration municipale.

Maintenant avec le processus référendaire?

Il est vrai que le processus est lourd et coûteux en argent et en délais, qu'il peut provoquer le rejet de bons projets, qu'il donne un pouvoir exagéré, disons-le, à un petit nombre de citoyens (ou de «voisins» comme dit François Bourque). Mais il a été très peu utilisé (on dit cinq fois seulement) et dans la majorité des cas, il en a résulté de meilleurs projets, mieux adaptés au contexte urbain, et non dommageables à la personnalité des quartiers. Ils ont tous été des projets de densification. C'est certainement le cas des îlots Esso et Irving. Dans ce dernier cas, même son promoteur m'a avoué que le projet était meilleur. Il s'est d'ailleurs vendu très rapidement. N'eût été des référendums, les projets originaux auraient été construits, malgré certaines oppositions des citoyens et au détriment de la cohérence d'ensemble du milieu, j'en suis convaincu.

Personnellement, j'aurais opté pour une révision de la mécanique référendaire plutôt que pour son abolition totale afin d'amoindrir sinon éliminer l'effet «pas dans ma cour» qu'on lui reproche souvent : augmenter le nombre de signataires, élargir les zones concernées, diminuer les étapes, entre autres. En fait, il a acquis en partie ses défauts par suite d'une tendance, très souvent justifiée, à découper des zones très petites dans le zonage municipal.

Là où le bât blesse dans ce projet d'abolition, c'est la crainte qu'ont les citoyens que les consultations préalables ne soient pas aussi respectées qu'autrefois, que ce ne soit que de l'information et non de la consultation, que l'administration n'accepte que peu des recommandations proposées. Des cas récents ont fait perdre de la crédibilité au processus. Par exemple si, au premier projet venu, on se met à proposer des amendements aux PPU, dont les consultations avaient été pourtant bien faites (comme il s'est produit pour celui de Sainte-Foy et récemment celui de la colline Parlementaire); si l'Administration accepte et impose des projets avant que la consultation ne soit faite ou qu'on les modifie après coup (comme cela est déjà arrivé), il est clair que les citoyens vont regretter la perte de ce mécanisme.

Ils se mobiliseront davantage, de manière souvent insistante, voire agressive. L'histoire se répétera inévitablement. Il ne faudrait pas qu'on soit obligé de constituer à chaque fois une pétition de 10 000 noms pour faire accepter des propositions citoyennes. Il est temps de recrédibiliser les processus de consultation, ce qui était un incontournable dans la recommandation du rapport L'Allier d'abolir les référendums.

Serge Viau, architecte et urbaniste émérite

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