Taxation des barrages dans la région: des disparités qui étonnent

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Centrale de Shipshaw

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Denis Villeneuve
Le Quotidien

Si Saguenay pouvait tirer le même taux de perception fiscale par puissance de production installée sur son territoire que sa consoeur de Saint-David-de-Falardeau, c'est une somme de 38 M$ qu'elle recevrait annuellement des autorités de Rio Tinto et de Résolu, ce qui est loin d'être le cas actuellement en raison de la fiscalité applicable pour les barrages.

Voilà ce que Le Quotidien a appris en consultant les données publiées par de l'étude La Fiscalité foncière de la production hydroélectrique au Saguenay-Lac-Saint-Jean préparée par le Centre de recherche sur le développement territorial (CRDT) de l'UQAC et de l'École nationale d'administration publique (ENAP) sous la direction des professeurs Marc-Urbain Proulx, directeur du CRDT et Marie-Claude Prémont, de l'ENAP, ingénieure et avocate.

Des données qui seront examinées en long et en large lors du Forum pacte social aluminium qui se tiendra le 2 septembre à l'UQAC.

À partir des statistiques du ministère des Affaires municipales pour l'exercice 2011, l'étude constate que 14 municipalités du Saguenay-Lac-Saint-Jean perçoivent des revenus en lieu de taxes conformément à l'article 222 de la Loi sur la fiscalité municipale (LFM) pour un total de 9 M$. Si certaines municipalités perçoivent des sommes plutôt symboliques, ce n'est pas le cas pour Saguenay et Saint-David-de-Falardeau, qui, chacune, ont perçu des revenus d'environ 2,5 M$ découlant de la présence des centrales. Alma, avec la centrale Isle-Maligne et la MRC du Fjord, suit de loin avec des revenus avoisinant 1,1 M$.

Disparités importantes

Selon les auteurs, plusieurs éléments entourant ces perceptions fiscales étonnent et méritent d'être analysés sous l'angle de la valeur immobilière des installations qui en sont la source, comme le supposerait tout système rationnel de taxation foncière.

Par exemple, Saguenay et Falardeau ont en commun qu'elles accueillent sur leur territoire des centrales du secteur de la forêt d'une capacité à peu près semblable, soit 92,3 MW à Saguenay et 83,6 MW à Saint-David-de-Falardeau.

Cette dernière ne dispose de son côté d'aucune centrale du secteur de l'aluminium tandis que Saguenay offre la plus grande capacité de production sur son territoire avec 1144 MW, suivie par la MRC du Fjord avec 854 MW. Selon l'étude, la valeur foncière d'une centrale hydroélectrique ou la base d'une taxation substitut devrait avoir un certain lien avec l'importance des installations et la capacité de production d'électricité.

Or, il n'en est rien puisque la puissance installée sur le territoire de Saguenay atteint plus de 15 fois celle du territoire de Saint-David-de-Falardeau, mais elle touche sensiblement les mêmes revenus. Si on compare Alma et la MRC du Fjord, on constate que cette dernière atteint le double de la capacité installée à Alma pour des revenus égaux. «Si la municipalité de Saint-David-de-Falardeau devait s'appuyer sur un taux similaire à celui que perçoit Saguenay, elle verrait ses recettes annuelles fondre à 167 000$ (au lieu de 2,5 M$)», lit-on dans le document.

Dans le cas d'Alma, si cette ville percevait au même taux que la MRC du Fjord, ses recettes seraient réduites à 618 000$. À l'inverse, les revenus de la MRC du Fjord atteindraient plus de 2 M$ si elle percevait au même taux qu'Alma.

Même s'il faut prendre ces comparaisons avec prudence, les auteurs notent qu'il «ne fait aucun doute que la municipalité de Saint-David-de-Falardeau se trouve dans une situation très atypique, non seulement par rapport à Saguenay, mais également par rapport à l'ensemble des municipalités du Saguenay-Lac-Saint-Jean sur le territoire desquelles se trouvent des centrales de production hydroélectrique».

Des écarts selon les secteurs d'activité

L'étude Proulx-Prémont démontre que des disparités importantes existent aussi quant aux montants versés par mégawatt produit, entre les différents secteurs d'activités (aluminium, forêt, métallurgie).

Ainsi, Produits forestiers Résolu (PFR), avec ses centrales Murdoch-Wilson, Bésy, paie à Saguenay 6290$ par mégawatt en lieu de taxes sur la base de l'article 222 comparativement à 1627$ par mégawatt pour RTA avec ses centrales Shipshaw et Chute-à-Caron. Elkem Métal arrive à 4964$/MW selon les données de 2011. Le fardeau fiscal du secteur de l'aluminium n'est que le quart de celui de la forêt tandis que celui de la métallurgie se limite à 80% du secteur de la forêt.

On y observe que le caractère arbitraire désavantage le secteur de la forêt qui fournit 32% des en-lieu de taxes même s'il n'occupe que 6% de la capacité de production. L'industrie de l'aluminium fournit de son côté 66% des taxes locales tout en occupant 93% de la capacité de production.

«Nous ne connaissons aucune dimension de la fiscalité locale, encore en vigueur aujourd'hui au Québec, qui présente des caractéristiques aussi arbitraires qu'étonnantes. Cette situation n'est en rien générée par une application aléatoire ou fautive des directions financières des municipalités ou des conseils municipaux qui ne font que se soumettre fidèlement à la règle des articles 222 et suivants de la LFM. La source de ce résultat est inscrite à la loi même et à un historique lui-même arbitraire que la loi a pérennisé», lit-on dans le document.

Une forte influence du grand capital

L'étude La Fiscalité foncière de la production hydroélectrique au Saguenay-Lac-Saint-Jean a été produite en 2013 à la suite d'une commandite de Promotion Saguenay. Elle n'avait jamais encore été rendue publique avant que Le Quotidien n'en obtienne copie.

Outre la présentation des dimensions physiques et économiques des centrales, le document dresse un portrait de la façon dont a été élaborée, par les gouvernements successifs, toute la toile législative et fiscale tissée autour du système d'évaluation des centrales hydroélectriques. On y constate la forte influence du grand capital et des multinationales de l'aluminium et de la forêt, depuis la construction par le duo Duke-Price, de la centrale Isle-Maligne. Un dernier chapitre fait une comparaison avec la situation de la Colombie-Britannique, où Rio Tinto possède des installations hydroélectriques avec sa centrale Kemano.

Parmi les premiers constats de l'étude, les chercheurs rappellent que le Saguenay-Lac-Saint-Jean occupe à plusieurs points de vue une position unique au Québec dans le développement de l'énergie hydroélectrique puisque les nombreuses et puissantes centrales construites par les multinationales de l'aluminium et de la forêt sur les rivières Saguenay, Péribonka, Shipshaw, Chicoutimi et aux Sables ont échappé au mouvement de nationalisation du début des années 60.

Il en résulte que la puissance totale installée de 3593 mégawatts des centrales est concentrée à 89% entre les mains d'entreprises privées autoconsommatrices pour le fonctionnement de leurs alumineries et usines de pâtes et papier ainsi que la production métallurgique. Dans l'histoire régionale, ce sont les multinationales Alcan (devenue Rio Tinto), Price (Résolu), Elkem et Hydro-Morin qui ont assuré ce développement.

Capacité et valeur

Hydro-Québec, avec sa centrale Péribonka IV (380 mégawatts), occupe le premier rang dans la région parmi les producteurs publics, un titre partagé avec Saguenay et ses centrales Pont-Arnaud et Chute-Garneau qui n'ont, cependant, que 0,1% de la capacité de production de la région. En 2011, 10 des 23 centrales électriques étaient localisées sur le territoire de Saguenay qui cumule le tiers de la puissance installée avec les centrales Shipshaw (920 MW) et Chute-à-Caron (224 MW). La capacité totale de production hydroélectrique du secteur de l'aluminium est de 2940 MW, soit 16 fois plus que le secteur de la forêt. La capacité moyenne des centrales de RTA est de 490 MW, 20 fois plus que la capacité moyenne des centrales du secteur de la forêt.

Dans le chapitre consacré à l'estimation économique des barrages privés, les auteurs font part des difficultés pour les municipalités de donner une estimation économique des barrages privés. Les différentes dates de mise en service étalées sur plus de 80 ans, l'absence d'un marché libre et les différents types de barrages incitent à les évaluer en fonction de la production d'électricité, de la rentabilité et/ou encore à partir de modèles de simulation.

Pour les besoins de cet article, les valeurs établies par le logiciel HydroHelp, largement utilisé par l'industrie de la construction, ont été retenues. Selon cette estimation, la valeur globale des 23 centrales construites sur les rivières de la région est de plus de 5,3 G$.

Centrale Isle-Maligne... (Archives Le Quotidien, Gimmy Desbiens) - image 4.0

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Centrale Isle-Maligne

Archives Le Quotidien, Gimmy Desbiens

Une fiscalité à revoir

Avec 23 centrales hydroélectriques aménagées sur leurs différents bassins hydrographiques rapportant, en 2011, des paiements annuels en lieu de taxes de 9 M$, les municipalités du Saguenay-Lac-Saint-Jean auraient intérêt à se mettre ensemble pour faire pression sur le gouvernement du Québec afin qu'il modifie la fiscalité foncière; une fiscalité arbitraire forgée sur de nombreuses disparités et distorsions érigées au gré de l'histoire par les entreprises multinationales de la forêt et de l'aluminium, avec la complicité des autorités politiques.

Il s'agit là de la grande conclusion de l'étude La Fiscalité foncière de la production hydroélectrique au Saguenay-Lac-Saint-Jean.

Le document de plus de 600 pages, fort détaillé, retrace le développement et la construction des centrales hydroélectriques par les Duke, Price et Alcoa (devenu Alcan) en s'attardant particulièrement sur la façon dont a été tissé, au cours des décennies, le système de taxation et de perception foncière de ces immenses infrastructures. On y apprend que les disparités créées depuis les toutes premières constructions de centrales dans les années 20 ont subsisté jusqu'à aujourd'hui.

Selon l'étude produite pour Promotion Saguenay, étudier les causes multiples de ces disparités s'avère complexe. Pour bien comprendre le dossier, certaines données de base doivent être expliquées.

En vertu des règles actuelles fixées par la Loi sur la fiscalité municipale (LFM) encadrant la taxation des immenses centrales hydroélectriques appartenant à des entreprises autoconsommatrices (Alcan, Résolu, Elkem), les municipalités qui les accueillent se voient dans l'impossibilité d'en tirer des revenus normaux tels qu'appliqués à l'ensemble des immeubles du reste de la province.

L'étude révèle que le secteur de la production hydroélectrique fait figure d'exception dans le régime fiscal québécois puisqu'il est interdit aux municipalités et villes, depuis 1972, d'inscrire à leur rôle d'évaluation les barrages et centrales hydroélectriques, incluant les turbines-alternateurs, bâtiments et terrains, peu importe qu'ils appartiennent à Hydro-Québec ou à des entreprises privées.

Cela découle du fait qu'en 1971, le développement des immenses centrales de la Baie-James devient la priorité du nouveau gouvernement de Robert Bourassa. Il est hors de question que celles-ci puissent être l'objet d'une imposition foncière municipale. Avant cette date, les centrales dont les propriétaires autoconsommateurs d'électricité payaient des impôts fonciers étaient soumises à un régime plus ou moins logique et arbitraire établi dès la construction des immenses installations, révèle l'étude.

En 1979, avec l'adoption de la nouvelle Loi sur la fiscalité municipale (LFM), le législateur inscrit aux articles 222 à 227 que les centrales d'entreprises autoconsommatrices qui étaient l'objet d'une taxation foncière municipale en 1979 peuvent être soumises à la règle particulière d'une taxation que l'on qualifie d'en-lieu de taxes ou encore de substitut à la taxe foncière. Une disposition de la loi prévoit que cet en-lieu de taxes ne peut jamais s'abaisser d'une année à l'autre, ce que l'on nomme la «clause de Ratchet».

Québec prend comme point de départ du nouveau régime fiscal les montants versés par les entreprises autoconsommatrices aux municipalités en 1971, où les auteurs constatent les profondes disparités de l'évaluation des différentes installations de production hydroélectrique à travers le Saguenay-Lac-Saint-Jean.

Depuis la vente par Résolu de la centrale McCormick sur la Côte-Nord à Hydro-Québec, le Saguenay-Lac-Saint-Jean est la principale région du Québec où des municipalités perçoivent la taxe prévue à l'article 222. Il s'agit d'un montant annuel de 9 M$ sur les 10,8 M$ perçus à l'échelle du Québec selon les données de 2011.

Dans la conclusion du chapitre, l'auteur Marie-Claude Prémont qualifie d'insolite la règle fiscale puisqu'elle ne s'appuie pas sur une méthode régulière d'une évaluation foncière portée au rôle à laquelle s'applique un taux uniforme par catégorie de contribuables.

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