En travaillant mon dossier sur la dette, j'ai fait une découverte étonnante dans les états financiers des gouvernements. Entre autres, j'ai constaté qu'un poste s'apparentant à de la dette a explosé ces dernières années au Québec et au Canada sans que le public en soit vraiment informé.
Ce poste comptable, appelé Obligations contractuelles, atteint plusieurs dizaines de milliards de dollars. Il concerne une série d'engagements de paiements pris par les gouvernements envers diverses parties - proche de la définition d'une dette - mais qui ne sont pas additionnés à la dette. Cette quasi-dette prend la forme d'obligations de paiements de transfert à des tiers, d'ententes de subventions à long terme ou de contrats de versements pour des partenariats public-privé (PPP), par exemple.
Au 31 mars 2014, la dette brute du gouvernement du Québec s'élevait à 244 milliards de dollars, selon les comptes publics. Or, le poste d'obligations contractuelles atteint 42 milliards de dollars, soit 17% de la dette. Depuis 2007, ce poste a augmenté de 3,2 milliards par année, en moyenne (voir tableau), ce qui signifie qu'il a plus que doublé en sept ans. En 2007, il représentait 11,2% de la dette.
Le gouvernement du Québec n'est pas le seul à avoir vu exploser cette quasi-dette. En Ontario, la hausse est même un peu plus importante (129% sur sept ans comparativement à 116% au Québec). Quant au gouvernement fédéral, le poste d'obligations contractuelles est passé de 68 milliards en 2007 à 108 milliards en 2014, un bond de 59%.
L'information est méconnue du public pour deux raisons, essentiellement. D'une part, les budgets annuels des gouvernements n'y font pas vraiment référence. D'autre part, dans les états financiers annuels vérifiés (les comptes publics), ces obligations contractuelles ne figurent pas au bilan à proprement parler; elles sont plutôt décrites dans une note aux états financiers.
Ces obligations de 42 milliards du gouvernement du Québec se déclinent en quatre grandes catégories, essentiellement. Trois de ces quatre catégories ont connu une hausse marquée et l'une d'elles - la plus importante - est contestée depuis deux ans par le vérificateur général du Québec.
Parlons d'abord de cette dernière. Le gouvernement du Québec inscrit dans le poste «Obligations contractuelles» toutes les subventions et tous les paiements de transferts en capital qu'il s'est engagé à verser à des tiers au cours des prochaines années, comme les municipalités ou encore ses organismes externes (SEPAQ, Télé-Québec, Place des Arts, etc.). Au 31 mars 2014, il y en avait pour 13,2 milliards de dollars, soit 71% de plus qu'il y a sept ans.
Par exemple, quand le gouvernement du Québec s'engage auprès d'une ville à lui payer une partie de ses investissements en infrastructures (aqueduc, égouts, etc.), il ne lui verse pas la somme dans l'année où l'investissement est réalisé, ni n'inscrit la dépense globale dans ses livres au cours de cette même année. Plutôt, le versement promis est étalé sur plusieurs années, comme l'est l'inscription dans ses livres. La subvention de 200 millions pour le nouveau Colisée de Québec entre dans cette catégorie.
Depuis deux ans, le vérificateur général croit que ces transferts devraient être inscrits dans la dette, ce que conteste le gouvernement. Il y a trois semaines, des représentations ont eu lieu devant le Conseil sur la comptabilité dans le secteur public, qui a pris le dossier en délibéré.
Les PPP
La deuxième catégorie concerne les partenariats public-privé (ponts de la 25, de la 30, hôpitaux, etc.). Le gouvernement inclut dans sa dette (et son actif) la valeur de ces PPP, tout comme il passe à la dépense de son budget annuel les frais d'exploitation courants consentis aux PPP. Par contre, les engagements futurs concernant l'exploitation annuelle de ces PPP sont inscrits dans les obligations contractuelles.
Au 31 mars 2014, il y en avait pour 7,8 milliards, ce qui inclut les frais pour les deux ponts en PPP et les hôpitaux, contre zéro en 2007.
Ces inscriptions ne sont pas contestées. Et en toute franchise, elles offrent un meilleur aperçu comptable des dépenses futures des infrastructures, puisqu'en comparaison, les dépenses d'entretien futures des routes et des ponts détenus par le gouvernement en mode conventionnel ne sont pas ainsi comptabilisées à l'avance.
Précisons que les trains de la Caisse de dépôt et placement ne devraient pas entrer dans cette catégorie, puisque le gouvernement s'est engagé, cette fois, à agir comme investisseur avec une participation en capital.
Enfin, parmi les deux catégories restantes, l'une d'elles (7 milliards) s'explique entre autres par l'intégration progressive des hôpitaux et des commissions scolaires dans la comptabilité gouvernementale à partir de 2007. La dernière catégorie (10,6 milliards) concerne les obligations du gouvernement envers des communautés autochtones, notamment celles accordées dans le pacte appelé la Paix des braves.
Quoi qu'il en soit, ces obligations contractuelles sont en croissance constante avec les années, et il serait bon qu'on s'y attarde davantage.