Le vérificateur général tire sur les F-35

Les coûts ont été sous-évalués. Des données importantes ont été cachées aux politiciens - décideurs et parlementaires. Le ministère de la Défense a trop attendu avant de mettre en place un réel processus d'acquisition.

> Sur le web: le rapport du vérificateur général sur le F35 (PDF)

«La Défense nationale n'a pas fait preuve de la diligence nécessaire pour un engagement de 25 milliards de dollars. Il est important qu'un achat si considérable soit géré avec rigueur et transparence», a conclu le vérificateur général Michael Ferguson au moment de déposer le premier rapport de son mandat, mardi matin.

«Des décisions ont été prises sans les autorisations requises et sans document à l'appui, a-t-il dénoncé. L'information communiquée aux décideurs était incomplète, et aucun plan n'a été conçu pour prolonger la vie de la flotte de CF-18 au cas où la livraison des F-35 (...) sera retardée de beaucoup.»

Conséquence: le Canada s'est trop avancé dans un processus d'acquisition de plusieurs milliards de dollars sans suivre «les principes élémentaires de la bonne gestion». «En 2010, le Canada était trop engagé dans le programme du JSF et le développement du F-35 pour lancer un processus concurrentiel équitable», a conclu M. Ferguson.

Le rapport contient une seule recommandation: que la Défense nationale précise «dès que possible ses estimations par les coûts exhaustifs associés au cycle de vie complet de la flotte», qu'elle fournisse toutes ses estimations, ses hypothèses et les coûts engagés. Le ministère de la Défense, qui s'est dit en désaccord avec certaines des conclusions du rapport, a accepté de «mettre à la disposition du public les estimations et les coûts réels du F-35».

Les Travaux publics prennent la relève

Le gouvernement n'a pas tardé à réagir. Dans les minutes qui ont suivi la remise du rapport à la Chambre des communes, le ministre des Travaux publics, le ministre de l'Industrie et le ministre adjoint de la Défense ont annoncé par communiqué la création d'un nouveau secrétariat au ministère des Travaux publics. Ce secrétariat prendra la relève du ministère de la Défense pour coordonner le processus de remplacement des CF-18. Les dépenses relatives aux F-35 ont aussi été gelées jusqu'à nouvel ordre.

«Le Canada n'a pas signé de contrat pour acheter un nouvel appareil, a par ailleurs tenu à rappeler le ministre adjoint de la Défense, Julian Fantino. Comme nous l'avons déjà dit, le Canada a établi un budget pour acheter des avions de combat pour remplacer les CF-18 et fera l'acquisition des F-35 uniquement s'il peut le faire dans le cadre de ce budget.»

C'est la deuxième fois en quelques semaines que le ministre Fantino prend ainsi ses distances vis-à-vis d'un projet auquel le gouvernement Harper s'était jusqu'ici inconditionnellement associé.

Les partis de l'opposition ont accusé le gouvernement d'incompétence et d'avoir trompé le Parlement et trompé la population canadienne. Ils ont réclamé la tenue d'un appel d'offres en bonne et due forme pour remplacer les CF-18. Selon eux, les nouvelles mesures annoncées, comme la création d'un secrétariat, ne sont pas suffisantes.

Données non divulguées

Le Canada s'est joint en 1997 au programme Joint Strike Fighter, mené par les États-Unis, avec neuf pays partenaires. En septembre 2011, Ottawa avait investi plus de 300 millions de dollars dans l'affaire.

Le gouvernement Harper a annoncé son intention de faire l'acquisition de 65 appareils en juillet 2010. À l'époque, il avait fait état de coûts d'acquisition de 9 milliards de dollars. Les coûts d'entretien n'avaient pas été divulgués.

En mars 2011, des représentants du ministère de la Défense avaient affirmé au Parlement que les coûts d'entretien étaient évalués à 5,7 milliards. Or, le Ministère les chiffrait plutôt à 16 milliards dans ses évaluations internes. «Nous avons de sérieuses réserves quant à l'exhaustivité des renseignements sur les coûts fournis aux parlementaires», a noté le vérificateur.

D'autres données importantes, notamment sur les risques de retard et de complications dans la conception de l'avion, ont aussi été cachées aux décideurs du gouvernement - dont les ministres responsables. «Par exemple, les documents d'information préparés pour les décideurs n'expliquaient ni le fondement ni les limites des retombées industrielles projetées pour les entreprises canadiennes», a précisé Michael Ferguson.

«De plus, les documents d'information ne renseignaient pas les principaux décideurs, les organismes centraux et le ministre sur les problèmes et les risques associés au choix du F-35 pour remplacer le CF-18.»

Pas de plan d'acquisition

Depuis le début, les partis de l'opposition critiquent la décision du gouvernement d'acheter des F-35 sans appel d'offres. Le gouvernement soutient que le Canada est engagé dans le programme JSF depuis 1997 et que le fait de reculer maintenant priverait les industries canadiennes d'importantes retombées.

En faisant la genèse du projet depuis la fin des années 90, le vérificateur général a pourtant établi que 2006 avait marqué «l'année la plus déterminante relativement à la participation du Canada au programme JSF et à l'acquisition future des F-35».

C'est en 2006, en effet, que le ministère de la Défense a signé un troisième protocole d'entente pour la mise au point de l'appareil. Il ne s'y engageait pas à en faire l'acquisition, mais c'était un pas important dans cette direction, a noté M. Ferguson. «Cette entente démontrait [...] que le Canada acceptait le processus d'approvisionnement des F-35».

Or, il a fallu attendre décembre 2009 pour que le ministère des Travaux publics reçoive un exemplaire du protocole en question. En fait, ce ministère, responsable de veiller à l'intégrité des processus d'acquisition du gouvernement, n'a à peu près pas été mêlé au processus avant cette date. De même, «le ministre de la Défense nationale, le ministre d'Industrie Canada et les ministres membres du Conseil du Trésor ne connaissaient pas pleinement toutes les incidences du protocole d'entente de 2006 en matière d'approvisionnement», a constaté le vérificateur.

«La Défense nationale n'a pas reconnu que le processus d'achat du F-35 était déjà bien engagé 4 ans avant toute annonce officielle. Cela a donné lieu à de nombreux problèmes importants au niveau de processus décisionnels», a-t-il déclaré.

«Nous croyons que la Défense aurait dû, en 2006 ou peu après, élaborer un projet d'acquisition du F-35 et établir plan de gestion approprié», estime Michael Ferguson. Plutôt, «de la fin de 2008 jusqu'au milieu de 2009, la Défense nationale a dirigé un processus visant à inciter le gouvernement à prendre la décision d'acheter le chasseur F-35. Ce processus était en partie le résultat de pressions exercées par l'industrie. Celle-ci souhaitait en effet que le gouvernement s'engage à acheter le F-35 dans le but de maintenir et d'accroître les retombées industrielles. Les décideurs de haut niveau des ministères et les ministres ont été informés que tout retard dans la décision pourrait se traduire, pour les entreprises canadiennes, par des pertes de contrats potentiels se chiffrant en milliards de dollars.»

En 2010, le gouvernement évaluait les retombées industrielles à 12 milliards de dollars le secteur aéronautique. Or, le vérificateur s'est dit préoccupé par ces projections, qui «n'ont fait l'objet d'aucune validation indépendante» et ont fluctué de manière importante au cours de la dernière décennie.

La Défense nationale a finalement recommandé de faire l'achat des appareils sans appel d'offres, en utilisant le protocole de 2006 comme base contractuelle. Il a fallu que les fonctionnaires changent la justification réglementaire à deux reprises avant de trouver la bonne règle pour leur permettre de le faire légalement.